Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 декабря 2013 г. N 1-АПГ13-11 Решение о признании недействующими пунктов 22 и 64 Административного регламента предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе, утв. указом Губернатора Архангельской области от 19 марта 2012 г. N 34-у, оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 декабря 2013 г. N 1-АПГ13-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Анишиной В.И. и Ксенофонтовой О.А.,

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующими пунктов 22 и 64 административного регламента предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе, утвержденного указом губернатора Архангельской области от 19 марта 2012 г. N 34-у по апелляционной жалобе губернатора Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 10 сентября 2013 г., которым заявление прокурора удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителя Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области Андреечева И.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

19 марта 2012 г. губернатором Архангельской области издан указ N 34-у "Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе" (далее - указ), первоначальный текст которого опубликован в издании "Волна" 3 апреля 2012 г., N 13.

Пунктом 1 указа утвержден административный регламент предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе (далее - административный регламент).

Указом губернатора Архангельской области от 22 августа 2013 г. N 100-у внесены изменения в административный регламент предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе, утвержденный указом Губернатора Архангельской области от 19 марта 2012 г. N 34-у.

Согласно пункту 1 административного регламента данный регламент устанавливает порядок предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе, стандарт предоставления государственной услуги, включая сроки и последовательность административных процедур и административных действий министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области при осуществлении полномочий по предоставлению услуги.

Пунктом 22 административного регламента установлено, что проект освоения лесов представляется в трех экземплярах на бумажных носителях и один - в электронном виде.

В соответствии с пунктом 64 приведенного регламента в новой редакции должностное лицо, рассматривающее жалобу, оставляет жалобу без ответа в следующих случаях: 1) наличие в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи; 2) отсутствие возможности прочитать какую-либо часть текста жалобы, фамилию, имя, отчество (при наличии) и (или) почтовый адрес заявителя, указанные в жалобе.

Заместитель прокурора Архангельской области, уточнив свои требования в связи с изменением редакции оспариваемого акта, просил суд признать недействующими пункты 22 и 64 административного регламента, ссылаясь на их противоречие статьям 5, 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", пункту 5 Приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 22 декабря 2011 г. N 545.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пункту 5 Приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 22 декабря 2011 г. N 545" имеется в виду "пункту 5 Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, утвержденного Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 22 декабря 2011 г. N 545"

Решением Архангельского областного суда от 10 сентября 2013 г. заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворено, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 22 и 64 административного регламента предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов в Архангельской области и Ненецком автономном округе, утвержденного указом Губернатора Архангельской области от 19 марта 2012 г. N 34-у (в редакции указа губернатора Архангельской области от 22 августа 2013 г. N 100-у).

В апелляционной жалобе губернатор Архангельской области просит решение отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Статья 12 Лесного кодекса Российской Федерации предусматривает, что освоение лесов осуществляется в Российской Федерации в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также в целях развития лесной промышленности.

В силу статьи 88 названного Кодекса лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют проект освоения лесов в соответствии со статьей 12 данного Кодекса. Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Государственная экспертиза проектов освоения лесов проводится уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 89 Лесного кодекса Российской Федерации).

22 декабря 2011 г. Федеральным агентством лесного хозяйства издан приказ N 545, которым утвержден Порядок государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов.

Согласно пункту 5 указанного Порядка лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, для проведения экспертизы проекта освоения лесов подают в органы государственной власти или органы местного самоуправления письменное заявление с приложением проекта освоения лесов на бумажном носителе в двух экземплярах в прошитом и пронумерованном виде и в электронном виде.

Пунктом 1 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области лесных отношений: разработку и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов.

Частью 8 этой же статьи установлено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе до утверждения регламентов, указанных в части 8 данной статьи, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций.

На основании переданных субъекту Российской Федерации полномочий губернатором Архангельской области издан указ, которым утвержден административный регламент устанавливающий, что проект освоения лесов представляется в трех экземплярах на бумажных носителях и один - в электронном виде (пункт 22).

Удовлетворяя заявление прокурора о признании недействующим пункта 22 административного регламента, суд, проанализировав приведенное федеральное и региональное законодательство, пришел к правильному выводу о противоречии данной оспариваемой нормы акту, имеющему большую юридическую силу, которым установлено, что проект освоения лесов на бумажном носителе представляется в органы государственной власти или органы местного самоуправления в двух экземплярах, а не трех как это предусмотрено пунктом 22 административного регламента.

Статьей 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлены общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы.

Так, частью 4 указанной статьи предписано, что особенности подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих устанавливаются соответственно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, а часть 5 данной статьи устанавливает требования к содержанию жалобы.

Согласно части 7 этой же статьи по результатам рассмотрения жалобы орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу, принимает одно из следующих решений: удовлетворяет жалобу либо отказывает в удовлетворении жалобы.

Частью 10 приведенной статьи установлено, что положения Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, не распространяются на отношения, регулируемые Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Из приведенного выше законодательства следует, что Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ установлены общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы, которые не предусматривают основания оставления жалобы без ответа, в связи с чем к отношениям в неурегулированной части подлежит применению Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", поскольку его статья 1 определяет, что данным Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданами Российской Федерации закрепленного за ними Конституций РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Следовательно, не может быть принята позиция представителя Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области о недопустимости применения названного закона к правоотношениям по обращению граждан с жалобами в органы государственной власти субъекта в случае, в частности, нарушения стандарта, порядка предоставления государственной услуги, в части, не урегулированной специальным законом (Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ).

Статьей 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ установлен порядок рассмотрения отдельных обращений, в частности, согласно части 1 данной статьи в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом (часть 3 указанной статьи).

В случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению (часть 4 приведенной статьи).

Разрешая заявление прокурора о признании недействующим пункта 64 административного регламента предусматривающего, что должностное лицо, рассматривающее жалобу, оставляет жалобу без ответа в случаях: наличия в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи; отсутствия возможности прочитать какую-либо часть текста жалобы, фамилию, имя, отчество (при наличии) и (или) почтовый адрес заявителя, указанные в жалобе, суд пришел к верному выводу о его противоречии Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Вывод суда мотивирован тем, что оспариваемая норма не содержит обязанности информировать заявителя об оставлении без ответа поступившего обращения, содержащего недопустимые высказывания или нечитаемый текст, что противоречит федеральному закону.

Ссылки апеллятора на положения пункта 21 Правил подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 г. N 840 не могут быть приняты во внимание, поскольку названный подзаконный акт не может иметь большую юридическую силу нежели Федеральный закон N 59-ФЗ от 2 мая 2006 года.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Архангельского областного суда от 10 сентября 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу губернатора Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Анишина В.И.

Ксенофонтова О.А.