Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 6 февраля 2014 г. N АПЛ13-592 Об отказе в признании недействующими абзаца второго пункта 31.1, пунктов 32, 75.5, 87.1 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утв. приказом Федеральной миграционной службы от 15 октября 2012 г. N 320

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 6 февраля 2014 г. N АПЛ13-592

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Федина А.И.,

членов коллегии Манохиной Г.В., Меркулова В.П.

при секретаре Кулик Ю.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению военного комиссариата г. Москвы по Головинскому району Северного административного округа г. Москвы о признании недействующими абзаца второго пункта 31.1, пунктов 32, 75.5, 87.1 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утверждённого приказом Федеральной миграционной службы от 15 октября 2012 г. N 320,

по апелляционной жалобе военного комиссариата г. Москвы по Головинскому району Северного административного округа г. Москвы на решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 сентября 2013 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя военного комиссариата г. Москвы по Головинскому району Северного административного округа г. Москвы Гордеевой С.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Федеральной миграционной службы Оганесяна А.Л., Шараховой А.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Федеральной миграционной службы (далее - ФМС России) от 15 октября 2012 г. N 320 утверждён Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (далее - Административный регламент).

Нормативный правовой акт официально опубликован 27 марта 2013 г. в "Российской газете" и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 19 марта 2013 г., N 27764.

Абзацем вторым пункта 31.1 Административного регламента установлено, что в случае, если заявителем мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, проживающим на территории Российской Федерации и не прошедшим военную службу по призыву либо альтернативную гражданскую службу (за исключением случаев, указанных в абзаце третьем пункта 28.1.7 Административного регламента), не представлена справка военного комиссариата по форме, установленной приказом Министра обороны Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 400 "О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. N 663", указанный документ (содержащиеся в нём сведения) предоставляется военным комиссариатом на основании межведомственного запроса ФМС России (в пределах компетенции), территориального органа или подразделения.

В силу пункта 32 Административного регламента документы, предусмотренные пунктами 31.1 и 31.2 Административного регламента, заявитель вправе представить по собственной инициативе. Непредставление заявителем указанных документов не является основанием для отказа в предоставлении государственной услуги.

Согласно пункту 75.5 Административного регламента в случае непоступления ответа в установленные сроки из отдела военного комиссариата в течение последующих 3 рабочих дней с даты принятия решения об оформлении и выдаче паспорта направляется уведомление о принятом решении в отдел военного комиссариата.

Пунктом 87.1 Административного регламента установлено, что непоступление ответа на межведомственный запрос не является основанием для принятия решения об отказе в оформлении и (или) выдаче паспорта, за исключением случая, предусмотренного пунктом 76.1 Административного регламента (в том числе по заявлениям, поданным в форме электронного документа с использованием Единого портала).

Военный комиссариат г. Москвы по Головинскому району Северного административного округа г. Москвы обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими абзаца второго пункта 31.1, пунктов 32, 75.5, 87.1 Административного регламента. В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемые нормативные положения противоречат Федеральному закону от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (далее - Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ), Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ), Положению о воинском учёте, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. N 719, Инструкции по подготовке и проведению мероприятий, связанных с призывом на военную службу граждан Российской Федерации, не пребывающих в запасе, утверждённой приказом Министра обороны Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 400, Инструкции о порядке взаимодействия ФМС России, территориальных органов ФМС России и их структурных подразделений с Минобороны России, военными комиссариатами и отделами военных комиссариатов при оформлении гражданам Российской Федерации, подлежащим призыву на военную службу либо направлению на альтернативную гражданскую службу, паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утверждённой приказом Федеральной миграционной службы и Министра обороны Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. N 100/507, Соглашению о порядке взаимодействия Управления Федеральной миграционной службы по г. Москве и Военного комиссариата г. Москвы от 29 июля 2011 г., а также позволяют сотрудникам Федеральной миграционной службы оформлять и выдавать заграничные паспорта гражданам, нарушающим законодательство Российской Федерации в области воинского учёта и призыва на военную службу и уклоняющимся от военной службы. Считает, что Административный регламент принят ФМС России в одностороннем порядке и затрагивает вопросы обороноспособности страны, что не входит в компетенцию указанной службы.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 сентября 2013 г. в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе Военный комиссариат г. Москвы по Головинскому району Северного административного округа г. Москвы, считая решение суда незаконным и необоснованным, ссылается на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие вывода суда о законности оспоренных положений обстоятельствам дела. Просит решение суда отменить и принять по делу новое решение. По мнению заявителя в апелляционной жалобе, оспариваемые положения Административного регламента противоречат нормам Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ, Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ, нормативным правовым актам Министерства обороны Российской Федерации, освобождают граждан от военной службы, позволяют оформлять и выдавать заграничные паспорта гражданам, подлежащим призыву на военную службу, чьё отношение к воинской обязанности не подтверждено должным образом.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации в судебное заседание Апелляционной коллегии не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещён в установленном законом порядке, просил дело рассмотреть в его отсутствие.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований к отмене решения суда.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что Административный регламент принят ФМС России в соответствии с полномочиями, предоставленными ей в соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ, пунктом 2 Правил разработки и утверждения административных регламентов государственных услуг, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373, и Положением о Федеральной миграционной службе, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 г. N 711. При этом обоснованно было учтено, что Административный регламент принимался в целях выполнения Плана реализации мероприятий по совершенствованию порядка исполнения государственных функций и процедур, связанных с регистрационным учетом граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, оформлением и выдачей паспортов гражданина Российской Федерации и иных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации, утверждённого распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2010 г. N 894-р, согласно которому ответственными за реализацию этого плана в части, предусматривающей возможность исключения требования о подтверждении гражданином достоверности сведений о том, что он не призван на военную службу, при предоставлении документов на получение паспорта, назначены ФМС России и Министерство обороны Российской Федерации.

Оспариваемый заявителем в части Административный регламент был рассмотрен Министерством обороны Российской Федерации и согласован без замечаний, что подтверждается, как правильно указано в решении суда, письмом Министерства обороны Российской Федерации от 31 декабря 2011 г. N 205/171/1803 (л.д. 57) и представленным Верховному Суду Российской Федерации для обозрения листом согласования названного нормативного правового акта с различными ведомствами, в том числе с Министерством обороны Российской Федерации (18 июля 2012 г.).

Таким образом, утверждения в апелляционной жалобе о том, что ФМС России превысила свои полномочия, вторгаясь в сферу деятельности другого министерства, и о том, что Административный регламент принят в одностороннем порядке без согласования, несостоятельны.

Разрешая дело, суд первой инстанции правильно исходил из того, что в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации представления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ) органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, иных государственных органов либо подведомственных государственным органам организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 этого закона государственных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, по собственной инициативе.

Согласно части 1 статьи 7.1 названного закона предоставление документов и информации, указанных в пункте 2 части 1 статьи 7 этого же закона, а также предоставление документов и информации в случае, предусмотренном частью 4 статьи 19 данного акта, осуществляется в том числе в электронной форме с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия по межведомственному запросу органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организации, участвующей в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 названного закона государственных и муниципальных услуг, либо многофункционального центра.

На основании приведённых законоположений суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое заявителем положение абзаца второго пункта 31.1 Административного регламента о предоставлении справки военного комиссариата по форме, установленной приказом Министра обороны Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 400 "О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. N 663" военным комиссариатом на основании межведомственного запроса ФМС России (в пределах компетенции), территориального органа или подразделения согласуется с требованиями пункта 2 части 1 статьи 7 и части 1 статьи 7.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ. Приведённые нормы федерального законодательства, как и Административный регламент, названную справку не относят к документам, которые заявитель в обязательном порядке представляет одновременно с заявлением на выдачу паспорта, как ошибочно указывает заявитель в апелляционной жалобе.

Положения пунктов 32 и 87.1 Административного регламента, устанавливающие право заявителя по собственной инициативе представлять документы, которые находятся в распоряжении иных государственных органов, и устанавливающие запрет на отказ в предоставлении государственной услуги по основаниям непредставления заявителем этих документов или непоступления ответа на межведомственный запрос, соответствуют приведённому выше пункту 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ, а также части 6 статьи 7.1 названного закона, устанавливающей, что непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации, указанных в пункте 2 части 1 статьи 7 этого закона, в орган, указанный в абзаце первом части 1 статьи 7 Закона, не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги.

Согласуются с приведёнными выше нормами федерального законодательства, как правильно указано судом первой инстанции в обжалованном решении, и положения пункта 75.5 Административного регламента, предусматривающие направление уведомления о принятом решении в отдел военного комиссариата в случае непоступления ответа на межведомственный запрос.

Отвергая довод заявителя, приведённый им и в апелляционной жалобе, о противоречии оспариваемых пунктов Административного регламента статье 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ, устанавливающей, что право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случаях, если он в соответствии с законодательством Российской Федерации призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, - до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что нормы названного закона устанавливают общие положения оснований и порядка выдачи паспортов, а также отказа в их оформлении и не исключают возможность наличия у гражданина Российской Федерации загранпаспорта при наличии обстоятельств, предусмотренных приведённой статьёй этого закона.

Более того, в соответствии со статьёй 18 данного закона в случае, если выезд из Российской Федерации гражданина Российской Федерации ограничен в связи с призывом на военную службу, его загранпаспорт подлежит передаче на хранение до истечения срока временного ограничения в государственный орган, осуществляющий выдачу загранпаспорта. Следовательно, законодателем предусмотрены исчерпывающие меры для недопущения пересечения государственной границы лицами, в отношении которых принято решение об ограничении права на выезд из Российской Федерации.

Не могли быть признаны судом первой инстанции обоснованными и доводы заявителя о несоответствии оспариваемых нормативных положений Административного регламента Федеральному закону от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ, Положению о воинском учете, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. N 719, ввиду того, что названные нормативные правовые акты не регулируют правоотношения, связанные с оказанием государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов.

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что оспариваемые положения Административного регламента регулируют вопросы обороноспособности, ограничивают деятельность военного комиссариата по осуществлению призыва граждан на военную службу, ошибочны и не могут служить поводом к отмене решения суда.

Ссылки в апелляционной жалобе на Соглашение о порядке взаимодействия Управления Федеральной миграционной службы по г. Москве и военного комиссариата г. Москвы от 29 июля 2011 г., а также на инструкции, утверждённые приказом Министра обороны Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 400, приказом Федеральной миграционной службы и Министра обороны Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. N 100/507, которым, по мнению заявителя, противоречат оспариваемые нормативные положения, правового значения для настоящего дела не имеют, поскольку в соответствии со статьями 251, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд проверяет нормативные правовые акты на соответствие полностью или в части федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Установив, что оспариваемый в части нормативный правовой акт не противоречит действующему федеральному законодательству и прав и законных интересов заявителя не нарушает, суд правомерно в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации отказал в удовлетворении заявления.

Судом первой инстанции принято решение с учётом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемого нормативного положения подробно мотивированы. Предусмотренных статьёй 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 сентября 2013 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу военного комиссариата г. Москвы по Головинскому району Северного административного округа г. Москвы - без удовлетворения.

Председательствующий

А.И. Федин

Члены коллегии

Г.В. Манохина

В.П. Меркулов