Решение Верховного Суда РФ от 10 сентября 2013 г. N АКПИ13-803 Об оспаривании абзаца второго пункта 31.1, пунктов 32, 75.5, 87.1 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ за пределами территории РФ, утв. приказом Федеральной миграционной службы от 15 октября 2012 г. N 320

Решение Верховного Суда РФ от 10 сентября 2013 г. N АКПИ13-803

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 6 февраля 2014 г. N АПЛ13-592 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.

при секретаре Карулине И.А.

с участием прокурора Качуры А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению военного комиссариата г. Москвы по Головинскому району Северного административного округа г. Москвы о признании недействующими абзаца второго пункта 31.1, пунктов 32, 75.5, 87.1 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 15 октября 2012 г. N 320, установил:

приказом Федеральной миграционной службы от 15 октября 2012 г. N 320 утвержден Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (далее - Административный регламент). Приказ опубликован 27 марта 2013 г. в "Российской газете" и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 19 марта 2013 г., N 27764.

Абзацем вторым пункта 31.1 Административного регламента установлено, что в случае, если заявителем мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, проживающим на территории Российской Федерации и не прошедшим военную службу по призыву либо альтернативную гражданскую службу (за исключением случаев, указанных в абзаце третьем пункта 28.1.7 Административного регламента), не представлена справка военного комиссариата по форме, установленной приказом Министра обороны Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 400 "О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. N 663", указанный документ (содержащиеся в нем сведения) предоставляется военным комиссариатом на основании межведомственного запроса ФМС России (в пределах компетенции), территориального органа или подразделения.

В силу пункта 32 Административного регламента документы, предусмотренные пунктами 31.1 и 31.2 Административного регламента, заявитель вправе представить по собственной инициативе. Непредставление заявителем указанных документов не является основанием для отказа в предоставлении государственной услуги.

Согласно пункту 75.5 Административного регламента в случае непоступления ответа в установленные сроки из отдела военного комиссариата, в течение последующих 3 рабочих дней с даты принятия решения об оформлении и выдаче паспорта, направляется уведомление о принятом решении в отдел военного комиссариата.

Пунктом 87.1 Административного регламента установлено, что непоступление ответа на межведомственный запрос не является основанием для принятия решения об отказе в оформлении и (или) выдаче паспорта, за исключением случая, предусмотренного пунктом 76.1 Административного регламента (в том числе по заявлениям, поданным в форме электронного документа с использованием Единого портала).

Военный комиссариат г. Москвы по Головинскому району Северного административного округа г. Москвы обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими абзаца второго пункта 31.1, пунктов 32, 75.5, 87.1 Административного регламента, ссылаясь на их противоречие Федеральному закону от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Положению о воинском учете, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. N 719, Инструкции по подготовке и проведению мероприятий, связанных с призывом на военную службу граждан Российской Федерации, не пребывающих в запасе, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 400, Инструкции о порядке взаимодействия ФМС России, территориальных органов ФМС России и их структурных подразделений с Минобороны России, военными комиссариатами и отделами военных комиссариатов при оформлении гражданам Российской Федерации, подлежащим призыву на военную службу либо направлению на альтернативную гражданскую службу, паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российском Федерации, утвержденной приказом Федеральной миграционной службы и Министра обороны Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. N 100/507, Соглашению о порядке взаимодействия Управления Федеральной миграционной службы по г. Москве и Военного комиссариата города Москвы от 29 июля 2011 г. В обоснование заявленного требования заявитель указал, что оспариваемые положения позволяют сотрудникам ФМС России оформить и выдать заграничные паспорта гражданам, нарушающим законодательство Российской Федерации в области воинского учета и призыва на военную службу и тем самым уклоняющимся от военной службы. Административный регламент принят Федеральной миграционной службой в одностороннем порядке и затрагивает вопросы обороноспособности страны, что не входит в ее компетенцию.

В судебном заседании представитель заявителя Гордеева С.Н. поддержала заявленные требования, просила об их удовлетворении.

Представители Федеральной миграционной службы Смирнова Е.А., Оганесян А.Л., Старкова Е.В., Кинасова Е.Д., представитель Министерства юстиции Российской Федерации Балоян К.Т. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили, что приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в пределах предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции, согласован с Министерством обороны Российской Федерации, оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству и не нарушают права, свободы и законные интересы заявителя и неопределенного круга граждан Российской Федерации.

Выслушав объяснения представителей заинтересованных лиц, проверив материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кочуры А.А., полагавшего в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ порядок выдачи паспорта для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию гражданина устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Пунктом 2 Правил разработки и утверждения административных регламентов государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373, установлено, что административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и органами государственного внебюджетного фонда, предоставляющими государственные услуги, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку предоставления государственных услуг.

Согласно Положению о Федеральной миграционной службе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 г. N 711, ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции (пункт 1), осуществляет нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности (подпункт 2.2), а также организует и осуществляет оформление и выдачу паспортов и иных документов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (подпункт 7.13.14), руководитель ФМС России издает нормативные правовые акты Службы, в том числе с руководителями других федеральных органов исполнительной власти (подпункт 10.2).

С учетом изложенного Административный регламент принят в рамках полномочий ФМС России и в целях реализации положения части 1 статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ.

Нельзя согласиться с доводом заявителя о том, что Административный регламент принят ФМС России в одностороннем порядке без согласования с Министерством обороны Российской Федерации, поскольку, как следует из письма Министерства обороны Российской Федерации от 31 декабря 2011 г. N 205/171/1803, данное согласование было проведено, замечания по проекту отсутствовали. Помимо этого суду представлен лист согласования, согласно которому согласование проводилось с различными ведомствами, в том числе с Министерством обороны Российской Федерации (18 июля 2012 г.).

Также необходимо отметить, что Административный регламент принят в целях выполнения Плана реализации мероприятий по совершенствованию порядка исполнения государственных функций и процедур, связанных с регистрационным учетом граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, оформлением и выдачей паспортов гражданина Российской Федерации и иных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2010 г. N 894-р, согласно которому предусматривалось внесение изменений в ранее действовавший приказ ФМС России от 3 февраля 2010 г. N 26 в части, предусматривающей возможность исключения требования о подтверждении гражданином достоверности сведений о том, что он не призван на военную службу, при представлении документов на получение паспорта (пункт 5). Ответственными за реализацию плана в этой части назначены ФМС России и Минобороны России.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации представления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ) органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, иных государственных органов либо подведомственных государственным органам организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 этого закона государственных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, по собственной инициативе.

Частью 1 статьи 7.1 указанного закона установлено, что предоставление документов и информации, указанных в пункте 2 части 1 статьи 7 этого же закона, а также предоставление документов и информации в случае, предусмотренном частью 4 статьи 19 данного акта, осуществляется в том числе в электронной форме с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия по межведомственному запросу органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организации, участвующей в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 названного закона государственных и муниципальных услуг, либо многофункционального центра.

Пунктом 31.1 Административного регламента в перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов, включена справка военного комиссариата по форме, установленной приказом Министра обороны Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 400 "О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. N 663" (абзац первый).

Закрепленное абзацем вторым пункта 31.1 Административного регламента положение о предоставлении названной справки военным комиссариатом на основании межведомственного запроса ФМС России (в пределах компетенции), территориального органа или подразделения согласуется с изложенными положениями пункта 2 части 1 статьи 7, части 1 статьи 7.1 Федерального закона N 210-ФЗ, поскольку данная справка Административным регламентом и федеральными законами не отнесена к документам, которые заявитель в обязательном порядке представляет одновременно с заявлением на выдачу паспорта.

Частью 6 статьи 7.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ установлено, что непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации, указанных в пункте 2 части 1 статьи 7 этого закона, в орган, указанный в абзаце первом части 1 статьи 7 данного акта, не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги.

Таким образом, положения пунктов 32 и 87.1 Административного регламента, закрепляющие право заявителя по собственной инициативе представлять документы, которые находятся в распоряжении иных государственных органов, и устанавливающие запрет на отказ в предоставлении государственной услуги по основаниям непредставления заявителем этих документов или непоступления ответа на межведомственный запрос, полностью соответствуют пункту 2 части 1 статьи 7, части 6 статьи 7.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ.

Пункт 75.5 Административного регламента, предусматривающий направление уведомления о принятом решении в отдел военного комиссариата в случае непоступления ответа на межведомственный запрос, не противоречит приведенным положениям федерального законодательства.

Не противоречат оспариваемые положения и Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ, во исполнение которого и принят Административный регламент.

Статьей 15 поименованного закона установлены основания ограничения права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации, в частности право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случаях, если он в соответствии с законодательством Российской Федерации призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, - до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы.

Статья 10 данного закона предусматривает, что при наличии обстоятельств, предусмотренных статьей 15 Федерального закона, либо в случае несогласия одного из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации паспорт не оформляется и (или) не выдается, одновременно заявителю выдается соответствующее уведомление с изложением причины отказа в оформлении (выдаче) паспорта. Кроме того, данная статья устанавливает сроки выдачи паспорта.

Таким образом, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ устанавливает общие положения оснований и порядка выдачи паспортов, а также отказа в их оформлении, которым оспариваемые положения не противоречат.

Не могут быть признаны обоснованными и доводы заявителя о несоответствии оспариваемых нормативных положений Административного регламента Федеральному закону от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" и Положению о воинском учете, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. N 719, поскольку данные нормативные правовые акты не регулируют отношения, связанные с оказанием государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов.

Доводы заявителя о противоречии Административного регламента Инструкциям, утвержденным приказом Министра обороны Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 400 и приказом Федеральной миграционной службы и Министра обороны Российской Федерации 15 апреля 2011 г. N 100/507, Соглашению о порядке взаимодействия Управления Федеральной миграционной службы по г. Москве и Военного комиссариата города Москвы от 29 июля 2011 г. не могут быть приняты во внимание судом, так как в силу статей 251, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации проверка законности нормативного правового акта может быть осуществлена на предмет его соответствия федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку оспариваемые нормативные положения не нарушают прав и законных интересов заявителя, не ограничивают его деятельность по осуществлению призыва граждан на военную службу, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении заявления военного комиссариата г. Москвы по Головинскому району Северного административного округа г. Москвы о признании недействующими абзаца второго пункта 31.1, пунктов 32, 75.5, 87.1 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 15 октября 2012 г. N 320, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.А. Емышева