Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 февраля 2014 г. N 74-АПГ14-1 Суд отменил решение о признании недействующими отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 года 1221-3 N 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" в отношении тех положений, которые не оспаривались прокурором

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 февраля 2014 г. N 74-АПГ14-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Калининой Л.A. и Еременко Т.И.

при секретаре Дарькине О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 11 ноября 2013 года, которым признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению часть 2 статьи 5, абзац первый части 2 статьи 6, абзац второй части 2 статьи 6, статья 7 в части слов "законодательством Республики Саха (Якутия)", часть 1 статьи 11, статья 20, части 2, 3, 4 статьи 21 Закона Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 года 1221-3 N 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" со дня вступления в законную силу решения суда.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.A., представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешникова В.Ю., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 2 статьи 5, абзаца первого и второго части 2 статьи 6, статьи 7 в части слов "и законодательством Республики Саха (Якутия)", части 1 статьи 11, статьи 20, частей 1 и 4 статьи 21 Закона Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 года 1221-3 N 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)", полагая их принятыми с превышением компетенции субъекта Российской Федерации в области инвестиционной деятельности и тем самым противоречащими Федеральному закону от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", Гражданскому Кодексу Российской Федерации и Бюджетному Кодексу Российской Федерации.

Кроме того, по мнению прокурора, положения части 1 статьи 21 Закона Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 года 1221-3 N 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" не соответствуют требованиям правовой определённости.

Представители Государственного Собрания (Pin Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., Скрябина А.В., Барашкова А.А. в судебном заседании с требованиями прокурора не согласились.

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 11 ноября 2013 года заявление прокурора удовлетворено.

В апелляционной жалобе Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять новое решение, которым отказать прокурору в удовлетворении заявления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Основаниями для отмены в апелляционном порядке являются обстоятельства, перечисленные в статье 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционного представления, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Предмет регулирования регионального закона, отдельные положения которого оспариваются прокурором, составляют общественные отношения, правовые и экономические основы которых установлены Федеральным законом от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

По общему правилу, сформулированному данным Федеральным законом, объектами вложений в Российской Федерации являются находящиеся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого имущества, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами. Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлечённых средств в соответствии с законодательством Российской Федерации; заказчик, не являющийся инвестором, наделяется правами владения, пользования и распоряжения капитальными вложениями на период и в пределах полномочий, которые установлены договором и (или) государственным контрактом в соответствии с законодательством Российской Федерации, подрядчики, выполняющие работы по договору подряда и (или) государственному или муниципальному контракту, заключаемым с заказчиками в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Подрядчики обязаны иметь лицензию на осуществление ими тех видов деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с федеральным законом (статья 4).

Отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основе договора и (или) государственного контракта, заключаемых между ними в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Условия договоров и (или) государственных контрактов, заключённых между субъектами инвестиционной деятельности, сохраняют свою силу на весь срок их действия, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом (статья 8).

Федеральный законодатель устанавливает принцип равного права инвесторов на: осуществление инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами; самостоятельное определение объёмов и направлений капитальных вложений, а также заключение договоров с другими субъектами инвестиционной деятельности в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации; передачу по договору и (или) государственному контракту своих прав на осуществление капитальных вложений и на их результаты физическим и юридическим лицам, государственным органам и органам местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации; объединение собственных и привлечённых средств со средствами других инвесторов в целях совместного осуществления капитальных вложений на основании договора и в соответствии с законодательством Российской Федерации; осуществление других прав, предусмотренных договором и (или) государственным контрактом в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 6).

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что в силу статьи 10 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ, федеральным законом не исключается взаимодействие в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, однако такое взаимодействие может осуществляться в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в том числе Федеральным законом от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ.

Формы и методы, используемые органами государственной власти для регулирования инвестиционной деятельности, также предусмотрены названным Федеральным законом.

Из содержания статьи 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ усматривается, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, не лишены возможности разрабатывать, утверждать и осуществлять межмуниципальные инвестиционные проекты и инвестиционные проекты на объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, финансируемые за счёт средств бюджетов Российской Федерации; проводить экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством; предоставлять на конкурсной основе государственные гарантии по инвестиционным проектам за счёт средств бюджетов субъектов, порядок предоставления которых определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации; размещать средства бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение которых осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации, либо на условиях закрепления в собственности субъекта Российской Федерации соответствующей части акций создаваемого акционерного общества и реализуемых через определённый срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов; выпускать облигационные займы субъектов Российской Федерации, гарантированные целевые займы; вовлекать в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

Государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности и защита капитальных вложений продекларированы федеральным законодателем и находят своё выражение в статьях 15, 16, 17, 18, 19, 20 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ.

Более того, федеральный законодатель, возлагая на субъекты инвестиционной деятельности обязанность осуществления инвестиционной деятельности в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, одновременно предписывает субъектам инвестиционной деятельности исполнять только те требования, предъявляемые государственными органами и их должностными лицами, которые не противоречат нормам законодательства Российской Федерации (статья 7 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ).

Анализируя оспариваемые прокурором положения в их взаимосвязи с приведёнными выше федеральными нормами, Судебная коллегия полагает правильными выводы суда о несоответствии федеральному законодательству пункта 1 части 2 статьи 5, абзаца первого части 2 статьи 6, абзаца второго части 2 статьи 6, статьи 7 в части слов "законодательством Республики Саха (Якутия)", части 1 статьи 11, статьи 20, частей 2, 3, 4 статьи 21 Закона Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 года 1221-3 N 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" по мотиву превышения субъектом нормотворческой компетенции Республики Саха (Якутия) и несоблюдения им при установлении правового регулирования принципа правовой определённости.

В частности, признавая недействующей часть 2 статьи 5 регионального закона, суд обоснованно указал в решении, что исключение органами власти субъекта Российской Федерации из системы регуляторов правовых актов органов местного самоуправления в области инвестиционной деятельности вступает в противоречие с требованиями абзаца второго статьи 7 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ, где имеется указание федерального законодателя на осуществление инвесторами инвестиционной деятельности в том числе в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Вывод суда в полной мере согласуется и с положениями статьи 19 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ, устанавливающими основы регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, органами местного самоуправления.

Вместе с тем Судебная коллегия считает необходимым уточнить решение суда в этой части и признать недействующим пункт 1 части 2 статьи 5 регионального закона в той мере, в которой отсутствует указание на нормативные акты органов местного самоуправления. Решение же в части признания недействующими пунктов 2 и 3 части 2 статьи 5 Закона Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 года 1221-3 N 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" отменить, поскольку прокурором положения этих пунктов не оспаривались, и суд не проверял их на соответствие федеральному законодательству.

Проанализировав положения абзаца шестого статьи 1, пункт 3 статьи 15 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ, Судебная коллегия соглашается и с выводом суда о том, что установление абзацами первым и вторым части 2 статьи 6 регионального закона требований, предъявляемых к порядку дифференциации сроков окупаемости инвестиционных проектов и утверждению перечня приоритетных инвестиционных проектов, осуществлено за пределами полномочий субъекта Российской Федерации.

Содержание пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ со всей очевидностью указывает на то, что законодатель субъекта Российской Федерации, предусматривая в статье 7 Закона Республики Саха (Якутия) возможность установления ответственности субъектов инвестиционной деятельности в случае существенного нарушения ими условий инвестиционного соглашения (договора) о реализации инвестиционного проекта на территории Республики Саха (Якутия) не только в соответствии с законодательством Российской Федерации, но и законодательством Республики Саха (Якутия), подменяя федерального законодателя, установил иные требования к установлению ответственности субъектов инвестиционной деятельности.

Ссылки представителя высшего законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Саха (Якутия) на пункт 29 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ во взаимосвязи с частью 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в обоснование правомерности включения в систему правовых регуляторов в области ответственности законодательства Республики Саха (Якутия) суд обоснованно отклонил, указав в решении на то, что федеральный законодатель, наделяя субъект Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности, тем не менее определил пределы и границы нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации в этой сфере. На уровне регионального законодательства административная ответственность может быть установлена только по вопросам, не урегулированным федеральным законом.

Согласно части 1 статьи 11 Закона Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 года 1221-3 N 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" бюджетные инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности предусматриваются в государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на соответствующий финансовый год.

В связи с тем, что в части 1 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации по иному урегулирован механизм бюджетного инвестирования в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий, а именно такое инвестирование предусматривается в соответствии с государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, муниципальными программами, а также нормативными правовыми актами соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов, Судебная коллегия полагает справедливым вывод о несоответствии Бюджетному Кодексу Российской Федерации оспариваемой части 1 статьи 11 Закона Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 года 1221-3 N 1337-1V "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)".

Из содержания части 1 статьи 21 Закона Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 года 1221-3 N 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" усматривается, что прекращение государственной поддержки инвестиционной деятельности производится в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Между тем частью 4 статьи 21 Закона Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 года 1221-3 N 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" предусмотрено, что прекращение государственной поддержки инвестиционной деятельности производится в установленном нормативным правовым актом Республики Саха (Якутия) порядке на основании заключения исполнительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия), уполномоченного в области инвестиционной политики, по согласованию с исполнительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия), на который возложены полномочия по координации и регулированию деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), решением Президента Республики Саха (Якутия) или Правительства Республики Саха (Якутия) о прекращении государственной поддержки инвестиционной деятельности, принимаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При таком правовом регулировании судом первой инстанции разумно сделан вывод о том, что редакция данной правовой нормы, устанавливая различные варианты и правовые основания для порядка прекращения государственной поддержки инвестиционной деятельности, в настоящем случае приводит к неоднозначному толкованию оспариваемого акта и тем самым не соответствует требованиям определённости, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.

Таким образом, суд находит правильным вывод суда о признании недействующими положений статьи 21 Закона Республики Саха (Якутия) за исключением части 1 названной правовой нормы.

Анализируя приведённые выше нормы федерального законодательства во взаимосвязи с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующими порядок и основания изменения и расторжения договора, суд, признавая недействующими оспариваемые прокурором статьи 20 и 21 Закона Республики Саха (Якутия) справедливо исходил из того, что определение порядка приостановления и прекращения инвестиционной деятельности нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации демонстрирует превышение региональным законодателем нормотворческих полномочий в области инвестиционной деятельности.

Доводы апелляционной жалобы не могут повлиять на правовую судьбу обжалуемого решения. Все эти доводы были предметом судебного разбирательства, им дана надлежащая судебная оценка в соответствии с требованиями, предъявляемыми статьями 251-253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации к рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 199, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 11 ноября 2013 года в части признания недействующими пунктов 2 и 3 части 2 статьи 5 Закона Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 года 1221-3 N 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" отменить.

Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 11 ноября 2013 года в части признания пункта 1 части 2 статьи 5 Закона Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 года 1221-3 N 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" уточнить: признать недействующим пункт 1 части 2 статьи 5 в той мере, в которой отсутствует указание на нормативные акты органов местного самоуправления.

В остальной части решение оставить без изменения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Калинина Л.A.

Еременко Т.И.