Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 марта 2014 г. N 73-АПГ14-3 Об оспаривании отдельных положений Закона Республики Бурятия от 7 ноября 2008 г. N 574-IV "О содержании и защите домашних животных на территории Республики Бурятия"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 марта 2014 г. N 73-АПГ14-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Анишиной В.И. и Еременко Т.И.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Народного Хурала Республики Бурятия на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 10 декабря 2013 года, которым удовлетворены заявления муниципального образования сельского поселения "Оронгойское" Иволгинского района Республики Бурятия и заместителя прокурора Республики Бурятия о признании недействующими отдельных положений Закона Республики Бурятия от 7 ноября 2008 г. N 574-IV "О содержании и защите домашних животных на территории Республики Бурятия".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителя Народного Хурала Республики Бурятия Усковой А.И., представителя Главы Республики Бурятия Будацыренова А.П., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя муниципального образования сельского поселения "Оронгойское" Иволгинского района Республики Бурятия Эрдынеева А.Э., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

29 октября 2008 года Народным Хуралом Республики Бурятия принят и подписан Президентом Республики Бурятия 7 ноября 2008 года Закон Республики Бурятия N 574-1V "О содержании и защите домашних животных на территории Республики Бурятия" (далее - Закон), первоначальный текст которого был опубликован в изданиях "Бурятия" 12 ноября 2008 г., N 210, Официальный вестник N 119, "Собрание законодательства Республики Бурятия", N 11(116), 2008.

Согласно пункту 12 статьи 2 Закона специализированная организация - организация, отобранная органом местного самоуправления на конкурсной основе в соответствии с федеральным законодательством и имеющая оборудование для отлова безнадзорных домашних животных, помещения для содержания отловленных безнадзорных домашних животных, их ветеринарного обследования, вакцинации и стерилизации, а также имеющая разрешительные документы на указанный вид деятельности.

Статьей 5 Закона установлено, что в целях организации благоустройства территорий поселений (городских округов) органы местного самоуправления в Республике Бурятия обязаны: 1) создавать и содержать за счет средств местных бюджетов приюты для безнадзорных домашних животных; 2) оказывать владельцам домашних животных, клубам и обществам владельцев домашних животных, общественным организациям по защите домашних животных организационную, методическую, информационную помощь в содержании домашних животных; 3) принимать в соответствии с положениями настоящего Закона правила содержания и выгула домашних животных, а также отлова безнадзорных домашних животных на территории соответствующих муниципальных образований в Республике Бурятия; 5) определять места для выгула домашних животных на территориях соответствующих муниципальных образований в Республике Бурятия; 6) регулировать численность безнадзорных домашних животных. Основным методом регулирования численности безнадзорных домашних животных признается стерилизация (кастрация) животных; 7) производить отлов безнадзорных домашних животных.

В силу части 8 статьи 8 Закона безнадзорные домашние животные содержатся в приютах в порядке, определенном органом местного самоуправления.

В целях организации благоустройства территорий муниципальных образований финансирование мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных осуществляется за счет средств местных бюджетов. Бюджетам муниципальных образований предоставляются субсидии из республиканского бюджета на мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных. Порядок, в том числе цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из республиканского бюджета, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями, устанавливается нормативным правовым актом Правительства Республики Бурятия (статья 9.1 Закона).

Муниципальное образование сельское поселение "Оронгойское" Иволгинского района Республики Бурятия обратилось в суд с заявлением о признании недействующими пункта 12 статьи 2 в части слов "органом местного самоуправления", статьи 5, части 8 статьи 8 в части слов "в порядке, определенном органом местного самоуправления" и части 1 статьи 9.1 Закона, ссылаясь на их противоречие Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Закону Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии", Федеральному закону от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которыми сфера содержания домашних и безнадзорных животных к вопросам местного значения не отнесена. Следовательно, принимая оспариваемые нормы, органы государственной власти Республики Бурятия вышли за пределы предоставленной им компетенции.

Заместитель прокурора Республики Бурятия обратился в суд с заявлением о признании недействующими пункта 12 статьи 2 в части слов "органом местного самоуправления", статьи 5, части 8 статьи 8 в части слов "в порядке, определенном органом местного самоуправления" и статьи 9.1 Закона, указывая на то, что сфера охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Установление порядка отлова и содержания безнадзорных животных относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, что относится к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Возложение этих обязанностей на органы местного самоуправления и их финансирование за счет средств местных бюджетов противоречит федеральному законодательству.

Определением Верховного Суда Республики Бурятия от 26 ноября 2013 года на основании части 4 статьи 151 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации дела по заявлениям муниципального образования сельского поселения "Оронгойское" Иволгинского района Республики Бурятия и заместителя прокурора Республики Бурятия объединены в одно производство.

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 10 декабря 2013 года заявления муниципального образования сельского поселения "Оронгойское" Иволгинского района Республики Бурятия и заместителя прокурора Республики Бурятия удовлетворены, признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункт 12 статьи 2 в части слов "органом местного самоуправления", статья 5, часть 8 статьи 8 в части слов "в порядке, определенном органом местного самоуправления" и статья 9.1 Закона.

В апелляционной жалобе Народного Хурала Республики Бурятия ставится вопрос об отмене решения суда, принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "б", "з" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов здравоохранения; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ), статьей 1 которого установлено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности; санитарно-эпидемиологическая обстановка - состояние здоровья населения и среды обитания на определенной территории в конкретно указанное время; инфекционные заболевания - инфекционные заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия (пункт 1 статьи 29 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ), что, в частности, означает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере, предусматривающее как принятие самих правил содержания и выгула домашних животных, отлова безнадзорных животных на территории субъекта Российской Федерации, так и перечень конкретных мер по регулированию численности, отлову безнадзорных животных, созданию и содержанию приютов для них, определению круга лиц, обязанных осуществлять эти меры за счет средств регионального бюджета. При этом такое регулирование должно осуществляться в пределах собственных полномочий и в соответствии с действующими федеральными нормами, не нарушать основных принципов государственно-правового устройства, в частности, принципа самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Так, пунктом 9.5 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.262710, утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 6 мая 2010 г. N 54 установлено, что регулирование численности безнадзорных животных проводится путем их отлова и содержания в специальных питомниках. При реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения организация и проведение указанных мероприятий относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принимая во внимание, что безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход, проанализировав указанное выше законодательство, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных отнесены к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней, общих для человека и животных.

Согласно подпунктам 49, 49.1 и 49.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта Российской Федерации с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства; осуществления регионального государственного ветеринарного надзора. При этом, анализ законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации в соотношении с изложенными нормами позволяет прийти к выводу о том, что в названной сфере законодатель не отнес к вопросам местного значения ни один из перечисленных вопросов регулирования.

Согласно статье 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.

Статьями 14, 14.1, 15, 15.1, 16, 16.1 и 17 указанного Федерального закона определен круг вопросов местного значения, закреплены права органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 18 этого же Федерального закона перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов (в том числе и субсидирование их из регионального бюджета), возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, действующим бюджетным законодательством Российской Федерации не допускается.

Из положений вышеуказанных норм федерального законодательства следует, что нормативно-правовое регулирование санитарно-противоэпидемических мероприятий, к которым, в том числе относятся принятие правил содержания и выгула домашних животных, отлова безнадзорных животных на территории субъекта Российской Федерации, перечень конкретных мер по регулированию численности, отлову безнадзорных животных, созданию и содержанию приютов для них, оказанию организационной, методической, информационной помощи в содержании домашних животных, определению круга лиц, обязанных осуществлять эти меры за счет средств регионального бюджета, отнесено к полномочиям субъекта Российской Федерации и не может быть отнесено к вопросам местного значения, которые составляют компетенцию органов местного самоуправления.

Удовлетворяя заявленные требования о признании недействующими пункта 12 статьи 2 в части слов "органом местного самоуправления", пунктов 1, 3, 6, 7 статьи 5, части 8 статьи 8 в части слов "в порядке, определенном органом местного самоуправления" и статьи 9.1 Закона, суд правомерно пришел к выводу об их противоречии актам, имеющим большую юридическую силу.

Довод апелляционной жалобы о том, что вопросы обращения с животными могут быть отнесены к вопросам благоустройства как вопросам местного значения не может быть принят во внимание, поскольку ни домашние, ни безнадзорные животные действующим законодательством к элементам благоустройства территорий не отнесены. Ссылки на положения статей 230, 231 ГК РФ так же неправомерны, поскольку указанные нормы ГК РФ не регулируют спорных правоотношений. Довод об отнесении спорных правоотношений к сфере обеспечения безопасности населения (нападение домашних и безнадзорных животных на человека) как основание к исключению их из сферы регулирования законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, так же не основан на законе, поскольку положения статьи 1 относят к указанной сфере обеспечение защиты населения от вредного воздействия как комплексного воздействия факторов среды обитания, создающих угрозу жизни или здоровью человека, каковыми являются не только болезни животных, но и возможное нападение животных как элемента окружающей среды человека.

Таким образом, правомерен вывод суда о том, что к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится принятие мер направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предупреждение возникновения заразных заболеваний, общих для животных и людей, защиты от воздействия вредных факторов среды обитания человека, вопросы финансирования этой сферы деятельности публичных образований, в том числе вопросы, урегулированные оспариваемыми нормами, также отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации и не входят в компетенцию органов местного самоуправления.

Следовательно, оспариваемые нормы противоречат приведенным выше федеральным нормам, поскольку изменяют федеральное законодательство, устанавливая иные полномочия органов местного самоуправления, относя дополнительную сферу, не указанную федеральным законодателем ("сферу содержания и защиты домашних животных, безнадзорных животных"), к вопросам местного значения, что запрещено статьей 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Как видно, законодатель субъекта Российской Федерации вышел за пределы предоставленной компетенции, поскольку вопросы, регулируемые оспариваемыми нормами федеральным законодателем, не отнесены к вопросам местного значения.

Судебная коллегия соглашается с суждением суда о противоречии пункта 2 статьи 5 Закона, которой на органы местного самоуправления возложена обязанность оказывать владельцам домашних животных, клубам и обществам владельцев домашних животных, общественным организациям по защите домашних животных организационную, методическую, информационную помощь в содержании домашних животных, требованиям Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

Так, в соответствии с пунктами 5 и 8 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" обладатель информации - лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам; предоставление информации - действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц.

Частью 2 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ установлено, что от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования правомочия обладателя информации осуществляются соответственно государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.

Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, сети "Интернет", к информации о своей деятельности в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ).

Из изложенного выше следует, что органы местного самоуправления могут предоставлять гражданам информацию только по вопросам, относящимся к местному ведению, т.е. в рамках собственной компетенции.

Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам, исчерпывающим образом изложены в решении суда и являются обоснованными.

Между тем, судебная коллегия не может согласиться с суждением суда о противоречии пункта 5 статьи 5 Закона, которым в целях организации благоустройства территорий поселений (городских округов) на органы местного самоуправления в Республике Бурятия возложена обязанность определять места для выгула домашних животных на территориях соответствующих муниципальных образований в Республике Бурятия, акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пункту 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация благоустройства территории, в том числе и вопросы территориального планирования в населенных пунктах, к которым относятся и вопросы определения мест для выгула домашних животных на территориях соответствующих муниципальных образований, относятся к вопросам местного значения, следовательно, пункт 5 статьи 5 Закона принят законодательным органом Республики Бурятия в пределах полномочий, действующему федеральному законодательству не противоречит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Бурятия от 10 декабря 2013 года в части признания недействующим пункта 5 статьи 5 Закона - отменить, принять по делу новое решение, которым оставить без удовлетворения заявления муниципального образования сельского поселения "Оронгойское" Иволгинского района Республики Бурятия и заместителя прокурора Республики Бурятия в части признания недействующим пункта 5 статьи 5 Закона Республики Бурятия от 7 ноября 2008 г. N 574-IV "О содержании и защите домашних животных на территории Республики Бурятия".

В остальной части решение Верховного Суда Республики Бурятия от 10 декабря 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Народного Хурала Республики Бурятия - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Анишина В.И.

Еременко Т.И.