Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 марта 2014 г. N 9-АПГ14-1 Решение о признании недействующей статьи 7.5 Закона Нижегородской области 20 мая 2003 года N 34-З "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 марта 2014 г. N 9-АПГ14-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Ерёменко Т.И.,

судей Калининой Л.А., Горчаковой Е.В.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела дело по апелляционной жалобе председателя Законодательного Собрания Нижегородской области Лебедева Е.В. на решение Нижегородского областного суда от 27 декабря 2013 года об удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Серова A.В. о признании недействующей с момента вступления решения суда в законную силу статьи 7.5 Закона Нижегородской области 20 мая 2003 года N 34-З "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях" (в редакции Закона Нижегородской области от 4 мая 2008 года N 55-З).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Законодательного Собрания Нижегородской области Мулиной Л.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Серов А.В., являющийся индивидуальным предпринимателем и осуществляющий пассажирские перевозки в Нижегородской области на основании лицензии, обратился в Нижегородской областной суд с заявлением о признании недействующей с момента вступления решения суда в законную силу статьи 7.5 Закона Нижегородской области 20 мая 2003 года N 34-З "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях" (в редакции Закона Нижегородской области от 4 мая 2008 года N 55-З), изложенной в следующей редакции, а именно: "1. Осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок с отклонением от установленного маршрута движения,-

влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере трёх тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей.

2. Осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок с нарушением расписания движения в начальных, конечных и промежуточных остановочных пунктах - влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до семисот рублей; на юридических лиц - от пятисот до одной тысячи рублей.

3. Отмена установленных на маршруте движения рейсов без уведомления органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования, уполномоченного органа исполнительной власти в сфере транспорта - влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти до пятнадцати тысяч рублей".

В обоснование заявления указал, что оспариваемые им законоположения противоречат статьям 1.3, 1.3.1 и 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку устанавливают ответственность за нарушение правил, урегулированных Федеральными законами от 10 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112, приказом Минтранса России от 18 сентября 2008 года N 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов", Положением об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утверждённым приказом Минтранса России от 20 августа 2004 года, и обеспечение которых осуществляется административной ответственностью, установленной статьёй 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение лицензионных требований.

Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области Лекомцева С.М., возражая против удовлетворения заявления, настаивала на том, что оспариваемые заявителем положения приняты в пределах полномочий субъекта Российской Федерации по предмету совместного ведения, установленного статьёй 72 Конституции Российской Федерации и статьей 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По её мнению, ответственность установлена за нарушение требований, предусмотренных региональным нормативным правовым актом, прав заявителя не ограничивает. В силу пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане (физические лица) и юридические лица приобретают свои гражданские права своей волей и в своём интересе, а потому заявитель, действуя в своём интересе, вправе участвовать в конкурсе на осуществление регулярных транспортных перевозок пригородного и межмуниципального сообщения, а также в границах городского округа, но, заключив договор на осуществление указанных пассажирских перевозок, обязан соблюдать маршруты регулярного сообщения и расписание движения транспортного средства, установленные уполномоченным органом исполнительной власти Нижегородской области или органом местного самоуправления. Статья 14.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации вводит административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение обязательно, и осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальными разрешением (лицензией), в то время как статья 7.5 Закона Нижегородской области 20 мая 2003 года N 34-З "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях" (в редакции Закона Нижегородской области от 4 мая 2008 года N 55-З), вводит ответственность за нарушение отдельных организационных и распорядительных действий, устанавливать которые вправе субъект Российской Федерации в сфере обеспечения транспортного обслуживания населения, не вторгаясь в пределы ведения Российской Федерации по указанному виду общественных отношений.

Решением Нижегородского областного суда от 27 декабря 2013 года заявление Серова А.В. удовлетворено.

В апелляционной жалобе председатель Законодательного Собрания Нижегородской области Лебедев Е.В. просит решение отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять новое решение, которым Серову А.В. отказать в удовлетворении заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, заявителем, а также участвующим в деле прокурором, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает поводов для отмены решения в апелляционном порядке.

Все доводы апелляционной жалобы были предметом судебного разбирательства, им дана надлежащая оценка по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, с которой Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласна.

Удовлетворяя заявление Серова А.В., суд первой инстанции справедливо исходил из того, что осуществление субъектом Российской Федерации нормотворческой компетенции не является произвольным, указал, в частности, в решении на то, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, одновременно установил пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности. Законами субъекта Российской Федерации может быть установлена административная ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законодательством.

Подпункт 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ весьма ясно и определённо гласит, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, по мысли федерального законодателя, субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность лишь по вопросам, не урегулированным федеральным законом.

Основу для такого вывода даёт и правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, согласно которой применению подлежат только законы субъектов Российской Федерации, принятые с учётом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также положений статьи 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации (пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в редакции от 9 февраля 2012 года).

Ссылки представителя на подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которым полномочия по решению вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, не могут изменить правовую судьбу обжалуемого решения суда первой инстанции, поскольку непосредственно полномочия в этой сфере этим пунктом не разграничиваются.

Общественные отношения в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования регулируются федеральным отраслевым законодательством.

При этом из положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы, а также при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также правила перевозок грузов автомобильным транспортом утверждаются Правительством Российской Федерации. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров осуществляются только в остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением тех случаев, когда согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок. В каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок должны быть размещены информация о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписание, времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту, наименовании конечного остановочного пункта маршрута, информация о наименовании, об адресе и о номерах контактных телефонов органа, осуществляющего контроль за регулярными перевозками пассажиров и багажа. Состав информации, включаемой в расписание, определяется правилами перевозок пассажиров. Нарушение правил перевозок пассажиров и багажа легковым такси и перевозок пассажиров и багажа по заказу влечёт административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, к ведению Российской Федерации относит такие государственные полномочия, как регулирование основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единой системы технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. При этом законом урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 1, 2, 3, 4, 5, 6, 20, 23).

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение правил дорожной безопасности, в том числе и за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств, перевозки людей.

Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов с уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.

Исходя из изложенного суд разумно расценил необходимость заключения договора регулярных перевозок в качестве одной из возможных форм согласования перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок, предусмотренного федеральным законодательством.

Статьёй 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в том числе для предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

В соответствии с указанным выше Федеральным законом деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), отнесена к лицензируемым видам деятельности (подпункт 24, части 1 статьи 12); одним из основных принципов осуществления лицензирования является установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности (статья 3); Правительство Российской Федерации утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности (статья 5).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года N 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), (от 30 октября 2006 года N 637), согласно пункту 4 которого установлены лицензионные требования и условия при осуществлении перевозок пассажиров.

Подпункт "б" пункта 4 Положения к числу лицензионных требований и условий относит выполнение требований, установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта, требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров, т.е. определяет круг нормативных актов, которые могут устанавливать лицензионные требования и условия в области перевозок пассажиров автомобильным транспортом.

Лицензионным требованием при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров, соблюдение которого лицензиатом в силу части 2 статьи 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" обязательно, является соблюдение требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (п. 4 Положения).

Согласно пункту 5 Положения осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом с грубым нарушением лицензионных требований влечёт за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

За осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена административная ответственность статьёй 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учётом изложенного суд обоснованно сделал вывод, что субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за нарушение лицензионных требований, поскольку статья 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Таким образом, выводы о противоречии положений статьи 7.5 Закона Нижегородской области от 20 мая 2003 года N 34-3 "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях" (административная ответственность за осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок с нарушением установленного маршрута) федеральному законодательству согласуются с нормами материального права, регулирующего спорное правоотношение, а потому у Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации нет оснований для отмены такого решения.

Иное означало бы не только превышение органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях, но и снижение уровня прав граждан при привлечении их к административной ответственности, предусмотренных статьями 1.4, 1.6, 1.7, частью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, иными словами, оспариваемое правовое регулирование, порождая конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях, позволяет дважды привлекать к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 199, 251-253, 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 27 декабря 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу председателя Законодательного Собрания Нижегородской области Лебедева Е.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Ерёменко Т.И.,

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.