Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи Ю.Д. Рудкина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина А.М. Шапкина, установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А.М. Шапкин оспаривает конституционность статей 6.1, 6.2 и 6.7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", которые закрепляют перечень категорий граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, и определяют состав набора социальных услуг и порядок их предоставления отдельным категориям граждан (в том числе лицам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС), а также следующих статей Гражданского кодекса Российской Федерации: 15 "Возмещение убытков", 16 "Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления", 151 "Компенсация морального вреда", 1064 "Общие основания ответственности за причинение вреда", 1069 "Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" и 1071 "Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет".
Как следует из представленных материалов, А.М. Шапкин - инвалид III группы вследствие заболевания, полученного при исполнении обязанностей военной службы в связи с аварией на Чернобыльской АЭС, которому предоставляется государственная социальная помощь в виде набора социальных услуг, включающего, в частности, предоставление путевки на санаторно-курортное лечение для профилактики основных заболеваний, 3 марта 2011 года обратился в государственное учреждение "Псковское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации" с заявлением о предоставлении в 2011 году путевки на санаторно-курортное лечение, отказавшись при этом от соответствующей части ежемесячной денежной выплаты.
Поскольку в 2011 году путевка ему не была предоставлена в связи с тем, что квота на количество мест в санаторно-курортных учреждениях, установленная при проведении конкурса по отбору санаторно-курортных учреждений, не позволяла удовлетворить всех нуждающихся в таком лечении, А.М. Шапкин предъявил в Великолукский городской суд Псковской области иск к указанному государственному учреждению и Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Псковской области о защите прав инвалида-чернобыльца, в котором просил взыскать в его пользу стоимость путевки на санаторно-курортное лечение за 21 день пребывания в соответствующей организации (18 465 руб. 03 коп.) и компенсацию морального вреда в размере 10 000 руб.
Решением данного суда от 15 марта 2012 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Псковского областного суда от 5 июня 2012 года, со ссылкой на оспариваемые законоположения ему было отказано в удовлетворении заявленных требований на том основании, что недостаточность бюджетных ассигнований на предоставление путевок не может быть поставлена в вину Фонду социального страхования Российской Федерации, а возможность компенсации стоимости путевки на санаторно-курортное лечение не предусмотрена ни Федеральным законом "О государственной социальной помощи", ни Федеральным законом от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", ни Федеральным законом от 15 мая 1991 года N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Определением судьи Псковского областного суда от 27 июля 2012 года А.М. Шапкину было отказано в передаче его кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
По мнению заявителя, оспариваемые положения Федерального закона "О государственной социальной помощи" противоречат Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 39 и 41 Конституции Российской Федерации, поскольку не гарантируют инвалидам-чернобыльцам, обратившимся за получением государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, ежегодное предоставление санаторно-курортного лечения и не предусматривают возможность компенсации стоимости путевки на санаторно-курортное лечение в случае ее непредоставления в течение календарного года в условиях недостаточности финансовых средств, выделяемых на данные цели из федерального бюджета, статья 151 ГК Российской Федерации не подлежит применению при разрешении требований о защите нематериальных благ (здоровья и достоинства личности) и о возмещении имущественного ущерба, причиненного непредоставлением путевки на санаторно-курортное лечение, несмотря на оплату данной социальной услуги за счет назначенной гражданину ежемесячной денежной выплаты, а статьи 15, 16, 1064, 1069 и 1071 данного Кодекса устанавливают презумпцию невиновности государственных органов в случаях недостаточного финансирования государственной социальной помощи, что препятствует восстановлению нарушенных прав инвалидов-чернобыльцев и противоречит статьям 21, 52 и 53 Конституции Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7, части 1 и 2), и гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1).
Приведенные положения Конституции Российской Федерации предопределяют создание системы социальной защиты тех категорий граждан, которые в силу возраста, болезни и иных объективных обстоятельств нуждаются в государственной поддержке. Обеспечение эффективности функционирования этой системы, в том числе посредством правового регулирования общественных отношений по предоставлению гражданам мер социальной защиты, отнесено к полномочиям федерального законодателя, который при определении мер социальной защиты располагает достаточно широкой свободой усмотрения и вправе самостоятельно избирать и изменять формы, порядок и условия их предоставления, однако при этом он должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 55, часть 2, Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах - как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 года N 502-О).
Реализуя свои дискреционные полномочия в данной сфере, федеральный законодатель принял ряд законов, направленных на обеспечение социальной поддержки инвалидов, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненных к ним категорий граждан (Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", федеральные законы от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", от 10 января 2002 года N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", от 26 ноября 1998 года N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", а также Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и Постановление Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года N 2123-I "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска").
Федеральный закон "О государственной социальной помощи" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ предоставляет право на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг, который включает обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, отдельным категориям граждан, одной из которых являются граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в том числе инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы (статья 6.7 Федерального закона "О государственной социальной помощи").
2.1. В соответствии со статьей 6.2 Федерального закона "О государственной социальной помощи" в набор социальных услуг, которые предоставляются гражданам, указанным в его статьях 6.1 и 6.7, включается обеспечение путевкой на санаторно-курортное лечение. По буквальному смыслу данной статьи, путевка предоставляется при наличии медицинских показаний.
Обращение за предоставлением набора социальных услуг осуществляется в соответствии с установленным порядком. В частности, лица, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, имеют право обратиться за предоставлением набора социальных услуг с даты установления им ежемесячной денежной выплаты (пункт 2 Правил обращения лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненных к ним категорий граждан за предоставлением социальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2004 года N 862). В соответствии с частью 2 статьи 6.3 Федерального закона "О государственной социальной помощи" периодом предоставления гражданам социальных услуг является календарный год. За предоставление государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг с граждан из числа указанных категорий удерживаются соответствующие суммы из установленной им ежемесячной денежной выплаты в пределах ее размера, составляющего, в частности, для инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы 1544 руб. (с 1 апреля 2014 года с учетом индексации - 2123 руб. 91 коп.).
Согласно части 1 статьи 6.5 Федерального закона "О государственной социальной помощи" на оплату предоставления гражданину набора социальных услуг направляется 705 руб. в месяц, в том числе на обеспечение необходимыми лекарственными препаратами - 543 руб., на предоставление путевки на санаторно-курортное лечение - 84 руб. и на оплату стоимости проезда на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно - 78 руб. (с 1 апреля 2014 года указанные размеры с учетом индексации составляют 881 руб. 63 коп., 679 руб. 5 коп., 105 руб. 5 коп. и 97 руб. 53 коп. соответственно).
При этом закон не ограничивает право гражданина на выбор формы оказываемой социальной поддержки и предоставляет возможность неоднократного ее изменения исходя из имеющихся у гражданина потребностей в конкретный период. Такое правовое регулирование, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 16 июля 2009 года N 1027-О-О, направлено на реализацию права граждан на социальное обеспечение и какие-либо конституционные права и свободы граждан не нарушает, поскольку изменения в нормативном содержании прав, гарантий и льгот, ранее установленных для тех или иных категорий граждан, не может рассматриваться как лишение их возможности пользоваться соответствующими социальными благами в натуральной форме либо получать взамен определенную денежную компенсацию.
Удержание части ежемесячной денежной выплаты, направляемой на оплату набора социальных услуг, отвечает правовой природе данной выплаты, которая представляет собой элемент механизма восполнения потерь для граждан (в том числе инвалидов-чернобыльцев), ранее являвшихся получателями льгот и гарантий в натуральной форме, и по своему целевому назначению направлена на сохранение ранее достигнутого уровня их социальной защиты. Поэтому, предусматривая взамен части ранее устанавливавшихся в натуральной форме социальных гарантий компенсаторный механизм покрытия соответствующих потерь (в денежном выражении), федеральный законодатель должен исходить из необходимости обеспечения всем гражданам-чернобыльцам как лицам с особым правовым статусом реальных возможностей располагать социальными благами, включая денежные компенсации, в объеме, сопоставимом с объемом ранее предоставлявшейся им социальной защиты в натуральной форме (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 года N 502-О, от 14 июня 2006 года N 273-О и др.). Предоставив же им возможность получения в натуральной форме наиболее значимых мер социальной поддержки, направленных, прежде всего, на обеспечение необходимыми лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, санаторно-курортным лечением, т.е. непосредственно на поддержание здоровья, законодатель одновременно предусмотрел уменьшение размера ежемесячной денежной выплаты, исходя из того что в таких случаях она не выполняет функцию восполнения потерь вследствие отмены льгот, ранее предоставлявшихся в натуральной форме.
Стоимость одного дня пребывания в санаторно-курортных учреждениях в 2013 году была установлена приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 637н в размере 928 руб. 70 коп. (для инвалидов с заболеваниями спинного мозга, в том числе детей-инвалидов, - 1452 руб. 90 коп.), а поскольку длительность санаторно-курортного лечения составляет 18 дней (для детей-инвалидов - 21 день, для инвалидов с заболеваниями и последствиями травм спинного и головного мозга - от 24 до 42 дней), стоимость путевки на санаторно-курортное лечение значительно превышает размер части ежемесячной денежной выплаты, направляемой в течение календарного года на оплату ее предоставления в составе набора социальных услуг, что не позволяет рассматривать удержание части ежемесячной денежной выплаты на указанные цели как взимание платы за соответствующую услугу.
Обусловливая возникновение у инвалида вследствие чернобыльской катастрофы права на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг установлением ему ежемесячной денежной выплаты и одновременно предусматривая удержание части ежемесячной денежной выплаты в случае его обращения с заявлением о предоставлении набора социальных услуг, законодатель предоставил такому гражданину право выбора - получать ежемесячную денежную выплату (полностью или в части) либо обращаться за предоставлением набора социальных услуг в натуральной форме (полностью или в части).
Такое правовое регулирование направлено на реализацию указанными категориями граждан права на социальную помощь посредством предоставления им возможности пользоваться соответствующими социальными благами либо получать определенную денежную компенсацию и само по себе не может рассматриваться как нарушающее какие-либо конституционные права и свободы.
2.2. Исходя из того что лица, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в том числе инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы, которым установлена ежемесячная денежная выплата, могут реализовать свое право на получение набора социальных услуг неоднократно в течение неограниченного времени (путем получения ежемесячной денежной выплаты либо отказавшись от нее или от соответствующей ее части), механизм осуществления их права на получение набора социальных услуг должен включать надлежащее финансовое и организационное обеспечение соответствующих обязательств государства.
Из этого следует, что законодатель обязан предусматривать в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год финансирование, достаточное для реализации всех принятых на себя обязательств на соответствующий год. Объем необходимых денежных средств для целей исполнения требований Федерального закона "О государственной социальной помощи", в том числе в части обеспечения путевками на санаторно-курортное лечение, определяется заблаговременно до принятия федерального закона о федеральном бюджете на новый финансовый год исходя из норматива финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по санаторно-курортному лечению, ежегодно утверждаемого Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, и численности граждан, включенных в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, по состоянию на 1 октября года, предшествующего очередному году, в котором указанные граждане будут иметь право на получение набора социальных услуг (пункт 2 Методики расчета объема средств, предусмотренных на финансовое обеспечение расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2013 года N 1294).
Кроме того, в необходимых случаях объем финансирования может быть скорректирован с учетом изменения количества граждан, имеющих право на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг. Отражая такую динамику в Федеральном регистре лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, Пенсионный фонд Российской Федерации ежеквартально направляет одновременно в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и Министерство здравоохранения Российской Федерации сведения о численности граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, по состоянию на 1 апреля, 1 июля и 1 октября текущего года.
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации на основании поступивших сведений осуществляет расчет дополнительного объема финансирования расходов по предоставлению гражданам путевок на санаторно-курортное лечение и направляет его в Министерство финансов Российской Федерации с предложением по внесению изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в части уменьшения Пенсионному фонду Российской Федерации трансфертов, предусмотренных на выплату ежемесячной денежной выплаты, с одновременным увеличением бюджетных ассигнований на обеспечение граждан путевками на санаторно-курортное лечение (пункт 25 Правил финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденных постановлен
