Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 мая 2014 г. N 11-АПГ14-3 О признании недействующим приказа Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 23 апреля 2012 г. N 147-п "Об утверждении административного регламента Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан предоставления государственной услуги по установлению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 мая 2014 г. N 11-АПГ14-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Анишиной В.И. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 12 февраля 2014 года, которым удовлетворено заявление заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора Республики Татарстан о признании недействующим приказа Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 23 апреля 2012 г. N 147-п "Об утверждении административного регламента Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан предоставления государственной услуги по установлению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

23 апреля 2012 года Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан издан приказ N 147-п "Об утверждении административного регламента Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан предоставления государственной услуги по установлению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" (далее - Приказ), первоначальный текст которого опубликован в изданиях "Республика Татарстан" 16 июня 2012 г., N 117; "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти" 13 июля 2012 г., N 51, ст. 1746.

Пунктом 1 приказа утвержден Административный регламент Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан предоставления государственной услуги по установлению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - Административный регламент).

Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в суд с заявлением о признании недействующим Приказа (в редакции приказа Минэкологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 24 сентября 2013 г. N 539-п), ссылаясь на то, что действующим федеральным законодательством регулирование вопросов по установлению нормативов отходов и лимитов на их размещение относится к компетенции федеральных органов государственной власти и находится за пределами полномочий органов государственной власти Республики Татарстан.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 12 февраля 2014 г. заявление Волжского межрегионального природоохранного прокурора удовлетворено, оспариваемый Приказ (в редакции приказа Минэкологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 24 сентября 2013 г. N 539-п) признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан просит решение отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", статьями 5 и 6 которого разграничена компетенция между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Так, статьей 5 приведенного Федерального закона к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами отнесены, в том числе, разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обращения с отходами; проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами; определение компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами; установление требований, правил и нормативов, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; определение федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами, их функций и полномочий.

В силу статьи 6 этого же Федерального закона к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами; разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами; участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением; осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору; участие в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами.

Пунктом 4 статьи 18 названного Федерального закона установлено, что Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 февраля 2010 г. N 50 утвержден Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, пунктом 5 которого установлено, что нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются территориальными органами Росприроднадзора на основании комплекта обосновывающих расчетов, материалов и документов - проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разрабатываемого индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, разграничены Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статья 5 которого к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относит установление требований в области охраны окружающей среды, разработку и утверждение нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.

Согласно пункту 1 статьи 51 данного Федерального закона отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Из анализа приведенного законодательства следует, что вопросы установления требований в области обращения с отходами, в том числе, установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение отнесены к компетенции органов государственной власти Российской Федерации.

Разрешая заявленные требования, суд, руководствуясь требованиями действующего законодательства, пришел к выводу об удовлетворении заявленных прокурором требований, поскольку установил, что оспариваемый им Приказ противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.

Вывод суда мотивирован тем, что субъекты Российской Федерации полномочиями по установлению нормативов в сфере обращения с отходами как Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ, так и Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ не наделены.

Пункт 2 статьи 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", на который в апелляционной жалобе ссылается Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, не содержит указаний на то, что лимиты на размещение отходов устанавливают как уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, так и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно указанной норме лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Являются несостоятельными ссылки в жалобе на Положение о Министерстве экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, утвержденное постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 6 июля 2005 г. N 325 "Вопросы Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан" и Экологический кодекс Республики Татарстан, поскольку полномочия по установлению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение реализуются федеральными органами государственной власти в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Также ошибочны указания в жалобе на пункт 9 Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1992 г. N 545, поскольку данная норма предусматривает осуществление органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации совместно со специально уполномоченными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов, а также органами санитарно-эпидемиологического надзора лишь руководство работой по нормированию выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, определение лимитов использования природных ресурсов, размещение отходов, но не указывает на наличие у органа государственной власти субъекта Российской Федерации непосредственно права на утверждение нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Кроме того, указанный Порядок утратил силу в части, касающейся разработки и утверждения лимитов на размещение отходов (Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2000 г. N 461), в настоящее время действует приведенный выше приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 февраля 2010 г. N 50.

Не могут повлечь отмену решения доводы апелляционной жалобы о нарушении судом первой инстанции требований Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в той части, что заявитель просил признать недействующим непосредственно Административный регламент, а не сам Приказ об утверждении данного Административного регламента, поскольку Административный регламент является неотъемлемым приложением Приказа Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 23 апреля 2012 г. N 147-п, данные документы с учетом заявленного предмета рассмотрения не могут оцениваться раздельно, тем более, что исходя из заявленных требований прокурором ставился вопрос о признании недействующим именно Приказа.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 12 февраля 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Анишина В.И.

Горчакова Е.В.