Постановление Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 г. Дело "Балакин (Balakin) против Российской Федерации" (Жалоба N 21788/06) (Первая секция)

Европейский Суд по правам человека
(Первая секция)

Дело "Балакин (Balakin)
против Российской Федерации"
(Жалоба N 21788/06)

Постановление Суда

Страсбург, 4 июля 2013 г.

По делу "Балакин против Российской Федерации" Европейский Суд по правам человека (Первая Секция), заседая Палатой в составе:

Изабель Берро-Лефевр, Председателя Палаты,

Мирьяны Лазаровой Трайковской,

Юлии Лафранк,

Линоса-Александра Сисилианоса,

Эрика Мёсе,

Ксении Туркович,

Дмитрия Дедова, судей,

а также при участии Сёрена Нильсена, Секретаря Секции Суда,

заседая за закрытыми дверями 11 июня 2013 г.,

вынес в указанный день следующее Постановление:

Процедура

1. Дело было инициировано жалобой N 21788/06, поданной против Российской Федерации в Европейский Суд по правам человека (далее - Европейский Суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) гражданином Российской Федерации Сергеем Вячеславовичем Балакиным (далее - заявитель) 3 апреля 2006 г.

2. Интересы заявителя представляла Ж. Дмитровская, адвокат, практикующая в Орле. Власти Российской Федерации были представлены Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека Г.О. Матюшкиным.

3. Заявитель, в частности, утверждал, что, отказав в рассмотрении требования о предоставлении дополнительного социального жилья его семье, суды лишили его "права на суд", предусмотренного статьей 6 Конвенции.

4. 15 октября 2010 г. Европейский Суд коммуницировал жалобу властям Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Конвенции Европейский Суд решил рассмотреть данную жалобу одновременно по вопросу приемлемости и по существу.

Факты

I. Обстоятельства дела

5. Факты дела, изложенные сторонами, могут быть кратко изложены следующим образом.

6. Заявитель работает в муниципальной школе в Орле, его жена - библиотекарь. Они имеют в собственности двухкомнатную квартиру площадью 27,9 кв. м, в которой совместно с ними проживают двое детей, дочь и сын. Дочь является инвалидом - болеет диабетом в тяжелой форме.

7. В 1988 году семья заявителя была поставлена на "общий" учет нуждающихся в улучшении жилищных условий жителей Орла, которые не обеспечены жильем по установленной норме. С 1997 года заявитель подавал многочисленные ходатайства в местные органы власти Орла о предоставлении жилплощади, на что, по его мнению, семья имела право по причине заболевания его дочери. В 1999 году семья заявителя была включена в список "первоочередников", нуждающихся в улучшении жилищных условий, по причине заболевания его дочери.

8. В июле 2004 года заявитель был принят губернатором Орловской области, а затем встретился с руководителем орловского муниципального жилищного органа. Как утверждает заявитель, руководитель жилищного органа обещал предоставить ему новую трехкомнатную квартиру в центре города. Однако месяц спустя жилищный орган предложил семье заявителя старую трехкомнатную квартиру в пригороде. Заявитель не согласился на это предложение, указав на неудовлетворительную транспортную связь и отдаленность местонахождения квартиры.

9. 5 декабря 2005 г. заявитель подал жалобу в Советский районный суд Орла (далее - районный суд) на бездействие со стороны местных властей и уклонение от улучшения его жилищных условий. Он просил суд обязать местные органы власти предоставить ему трехкомнатную квартиру в обмен на его двухкомнатную и выплатить ему компенсацию морального вреда, причиненного их бездействием. В соответствующей части искового заявления указывалось следующее:

"В соответствии с приказом Министерства здравоохранения СССР N 330... 1983 года диабет включен в перечень заболеваний, дающих "первоочередное" право на предоставление дополнительной комнаты [заинтересованным семьям]. Кроме того, согласно Постановлению Правительства России от 27 июля 1996 г. N 901 ...семьи с детьми-инвалидами [ранее принятые на "общий" учет нуждающихся в улучшении жилищных условий] принимаются на отдельный учет для предоставления "первоочередного" жилья.

Дополнительное помещение... предоставляется инвалидам в соответствии со списком заболеваний, утвержденным Правительством.

При предоставлении жилого помещения семьям, имеющим детей-инвалидов, [компетентный орган] учитывает рекомендации индивидуальной программы реабилитации инвалида, состояние его здоровья, приближение к [соответствующему] лечебно-профилактическому учреждению, месту жительства родных, близких и тому подобное".

10. Заявитель также указывал, что он ожидал получения нового жилья в течение девяти лет. Власти неоднократно обещали предоставить ему трехкомнатную квартиру, но не сделали этого. Он добавил, что жилищные условия его семьи (четыре человека в двухкомнатной квартире) оказывали отрицательное влияние на здоровье его дочери-инвалида. Заявитель описал свою переписку и личные встречи с представителями администрации Орловской области и городской администрации по поводу его жилищных условий. Он признал, что в августе 2004 года его семье была предложена трехкомнатная квартира, но он вынужден был отклонить это предложение, поскольку квартира была старой и расположенной слишком далеко от поликлиники, аптеки, родственников и так далее. Исковое заявление содержало подробные цитаты из Декларации прав ребенка 1959 года (ООН), российской Конституции 1993 года и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В заключительной части иска заявитель просил суд обязать городскую администрацию "предоставить [им] трехкомнатную квартиру с правом приватизации бесплатно с учетом требований Постановления Правительства N 901... в обмен на их двухкомнатную квартиру...". Он также просил взыскать в его пользу компенсацию морального вреда, причиненного длительным бездействием властей.

11. 8 декабря 2005 г. районный суд предложил заявителю уточнить исковые требования в течение определенного срока. В неустановленную дату заявитель уточнил исковые требования к местным органам власти и просил суд признать его право на дополнительную жилплощадь и обязать местные власти предоставить ему трехкомнатную квартиру в определенном районе города.

12. 9 февраля 2006 г. районный суд провел предварительное слушание. В определении от той же даты указывалось, что на слушании:

"...Истец и его представитель подтвердили, что они по существу просят предоставить им жилье "вне очереди" и что закон не устанавливает сроков для предоставления жилья семьям, имеющим детей-инвалидов, что их требование основано на длительном (более девяти лет) уклонении городской администрации от предоставления им жилья, на ухудшении состояния их ребенка и на неоднократном обещании городской администрации предоставить им трехкомнатную квартиру".

13. Заслушав заявителя, районный суд заключил, что не имеет юрисдикции для рассмотрения дела, и прекратил производство по нему. Он, в частности, указал следующее:

"В соответствии с частью 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке.

Суд [отказывает в принятии искового заявления] по следующим причинам.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. N 2 с изменениями... суды разрешают жилищные споры между наймодателями и нанимателями в домах государственного... жилищного фонда... и иные жилищные споры, в частности, о выселении лиц... предоставлении жилого помещения по требованиям, основанным на гражданско-правовых обязательствах (в связи со сносом дома, проведением капитального ремонта, переоборудованием дома в нежилой и т.п.), выдаче ордера на жилое помещение, предоставляемое по совместному решению администрации или органа соответствующей общественной организации и профсоюзного комитета с последующим сообщением исполкому [местной администрации] в соответствии со статьей 24 Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик), в случае отказа исполкома в выдаче ордера. Судам подведомственны также споры о предоставлении жилого помещения по требованиям граждан, имеющим в соответствии с законодательством... право на внеочередное предоставление жилых помещений, в том числе лиц, которым жилое помещение должно предоставляться в пределах определенного законодательством срока, если этот срок нарушен. Суды не вправе рассматривать требования граждан, разрешение которых отнесено к компетенции иных органов: [а именно споры] о предоставлении жилого помещения лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, предоставлении жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого...

Установлено, что истец поставлен на "общий" учет [муниципальными органами] нуждающихся в улучшении жилищных условий... и "первоочередников" в связи с наличием у него ребенка-инвалида. Одновременно истец принят на учет по месту работы - в управлении культуры - и является первым в очереди.

Постановление Правительства 1996 года N 901... предусматривает, что семьи, имеющие детей-инвалидов... которые... нуждаются в улучшении жилищных условий, включаются в отдельный список для "первоочередного" предоставления жилья...

Закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не предусматривает конкретных сроков предоставления жилья... семьям, имеющим детей-инвалидов.

Отсюда следует, что иск [заявителя] не подлежит рассмотрению судом".

14. Заявитель обжаловал решение.

15. 15 марта 2006 г. Орловский областной суд оставил без изменения определение от 9 февраля 2006 г. Суд установил, что в соответствии с положениями Гражданского процессуального и Жилищного кодексов суды не вправе рассматривать споры о предоставлении социального жилья, которые рассматриваются другими государственными органами. Он подчеркнул, что суды могут рассматривать споры о предоставлении жилого помещения по требованиям граждан, имеющим в соответствии с законодательством право на внеочередное предоставление жилых помещений, в том числе лиц, которым жилое помещение должно предоставляться в пределах определенного законодательством срока. Однако (а) заявитель имел право лишь на предоставление жилья в "первоочередном" порядке, и (b) Закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не предусматривает конкретных сроков предоставления жилья... семьям, имеющим детей-инвалидов.

16. Надзорные жалобы заявителя не дали результата. В этих жалобах заявитель подтвердил, что был поставлен на "общий" и "первоочередный" учет по улучшению жилищных условий.

17. 12 января 2007 г. местные органы предложили заявителю обратиться за получением социальной жилищной субсидии в форме денежной выплаты. Представляется, что заявитель этого не сделал.

18. Заявитель не получил нового жилья до настоящего времени.

II. Применимое национальное законодательство

А. Положения о социальном жилье

19. "Старый" советский Жилищный кодекс 1983 года (действовавший до 29 декабря 2004 г.) провозглашал в статье 1 право на жилище, которое обеспечивалось, в частности, "справедливым распределением общественного жилья и "предоставлением по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ". Статья 28 устанавливала: "Граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, имеют право на получение в пользование жилого помещения в домах государственного жилищного фонда в порядке, предусмотренном законодательством...". Статьи 29 - 35 Жилищного кодекса 1983 года содержали критерии и условия для постановки на "общий" учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. Статья 36 Жилищного кодекса 1983 года предусматривала особое "первоочередное" предоставление жилплощади некоторым категориям населения, а статья 37 определяла ситуации, в которых лица имели право на "внеочередное" (иначе говоря, немедленное) предоставление жилья.

20. 28 марта 1983 г. Министерство здравоохранения СССР издало приказ N 330, утвердивший список заболеваний, дававший право страдающим ими на "первоочередное" предоставление социального жилья. В числе этих заболеваний упоминался "сахарный диабет, I тип, средняя и тяжелая форма".

21. Постановление Правительства от 27 июля 1996 г. N 901 "О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг" утвердило Правила предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями в особом "первоочередном" порядке (пункт 5 Правил). Такие "первоочередные" списки устанавливали очередность распределения жилья при его поступлении. Сроки обеспечения жильем в "первоочередном" порядке не устанавливались, однако имеющие это право лица пользовались преимуществом по отношению к лицам, включенным в "общий" список.

22. Согласно Жилищному кодексу России от 29 декабря 2004 г., который вступил в силу 1 марта 2005 г. (далее - Жилищный кодекс России), некоторые лица имеют право требовать предоставления социального жилья от местных органов власти, если отвечают условиям, предусмотренным законодательством (статья 51). Эти лица вправе требовать их принятия на учет для получения жилья (пункт 1 статьи 57). "Общий" список устанавливает очередность, в которой распределяется жилье при поступлении. Вместе с тем включение в такой список не дает заинтересованным лицам права на получение нового жилья при определенных условиях или в определенный срок. Оно только гарантирует, что жилье будет распределено в определенном порядке при его поступлении.

23. Жилищный кодекс России более не предусматривает "первоочередного" предоставления жилья. Согласно вводному закону от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ списки на "первоочередное" предоставление жилья, созданные до вступления в силу нового кодекса, сохраняли силу (пункт 2 статьи 6 в его толковании Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 1549-О-П).

24. Наконец, некоторые категории лиц, такие как лица, жилье которых признано непригодным для проживания, сироты и лица аналогичного статуса, а также лица, имеющие тяжелые хронические заболевания, делающие невозможным совместное проживание с ними в одном помещении, имеют право на "внеочередное" предоставление жилья (пункт 2 статьи 57 во взаимосвязи с подпунктом 4 пункта 1 статьи 51 Жилищного кодекса России). Перечень тяжелых хронических заболеваний утвержден Постановлением Правительства N 378 от 16 июня 2006 г., он не включает диабета.

25. В толковании Верховного Суда Российской Федерации определение "внеочередное" означает, что жилье должно быть предоставлено немедленно (Постановления от 30 сентября 2008 г., 8 февраля и 3 мая 2011 г. NN 85-В08-3, 85-В10-7 и 85-В11-2 соответственно), и, по-видимому, в обход предоставления жилья по всем иным спискам.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "Постановления" следует читать "Определения СК по гражданским делам Верховного Суда РФ"

В. Доступ к правосудию в спорах о предоставлении социального жилья

26. Жилищный кодекс России предусматривает, что защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством (пункт 1 статьи 11). Защита жилищных прав возможна также в административном порядке. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в судебном порядке (пункт 2 статьи 11 Жилищного кодекса России). Защита жилищных прав осуществляется путем признания жилищного права, прекращения или изменения жилищного правоотношения, иными способами, предусмотренными настоящим Кодексом, другим федеральным законом (подпункты 1, 5 и 6 пункта 3 статьи 11 Жилищного кодекса России).

27. Гражданский процессуальный кодекс от 14 ноября 2002 г., вступивший в силу 1 февраля 2003 г., устанавливает, что суд отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке (пункт 1 части 1 статьи 134). Отказ в принятии искового заявления препятствует повторному обращению заявителя в суд с иском к тому же ответчику, о том же предмете и по тем же основаниям (часть 3 статьи 134). Суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса (статья 220).

28. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. N 2 "О практике применения судами жилищного законодательства" (с изменениями от 30 ноября 1990 г.) предусматривает, в частности, что суды разрешают жилищные споры о предоставлении жилого помещения по требованиям граждан, имеющим в соответствии с законодательством право на внеочередное предоставление жилых помещений, в том числе лиц, которым жилое помещение должно предоставляться в пределах определенного законодательством срока, если этот срок нарушен. Суды не вправе рассматривать требования граждан, разрешение которых отнесено к компетенции иных органов: о предоставлении жилого помещения лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого (пункт 1).

29. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" указывает, что жилищные споры (о признании права на жилое помещение рассматриваются по первой инстанции районным судом (пункт 3)).

30. Статья 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод. Часть 2 этой статьи предусматривает, что "[р]ешения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления... могут быть обжалованы в суд".

31. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает два вида судебных процедур: исковое производство (статьи 131 - 244.9 Кодекса) и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (статьи 245 - 261.4 Кодекса). В частности, статьи 254 - 258 (глава 25) этого Кодекса касаются заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления. В соответствии со статьями 254 и 255 Гражданского процессуального кодекса граждане вправе оспорить в суде бездействие органа государственной власти, органа местного самоуправления, если считают, что нарушены их права и свободы или созданы препятствия для осуществления их прав и свобод.

Право

I. Предполагаемое нарушение статьи 13 Конвенции

32. Заявитель жаловался на то, что не располагал эффективными средствами правовой защиты для обжалования уклонения властей от улучшения его жилищных условий. В этой связи он ссылался на статью 13 Конвенции, которая предусматривает следующее:

"Каждый, чьи права и свободы, признанные в... Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве".

33. Европейский Суд отмечает, что статья 13 Конвенции гарантирует доступность на национальном уровне средства правовой защиты, позволяющего обжаловать нарушение конвенционных прав и свобод, независимо от того, в какой форме они могут обеспечиваться в правовой системе страны, при наличии "доказуемой жалобы" о нарушении права, предусмотренного Конвенцией (см. Постановление Европейского Суда от 27 апреля 1988 г. по делу "Бойл и Райс против Соединенного Королевства" (Boyle and Rice v. United Kingdom), §§ 52-54, Series A, N 131). Право, которое заявитель стремился защитить в национальном разбирательстве, касалось предоставления социального жилья лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Хотя отсутствует грань, отделяющая сферу социально-экономических прав от сферы, охватываемой Конвенцией (Постановление Европейского Суда по делу "Сидабрас и Джяутас против Литвы" (Sidabras and Dziautas v. Lithuania), жалобы NN 55480/00 и 59330/00, § 47, ECHR 2004-VIII, см. также Постановление Европейского Суда от 9 октября 1979 г. по делу "Эйри против Ирландии" (Airey v. Ireland), § 26, Series A, N 32), Европейский Суд полагает, что право, на которое ссылался заявитель по данному делу, явно относится к сфере социально-экономических прав, которые не охватываются Конвенцией. Отсюда следует, что его жалоба в соответствии со статьей 13 Конвенции на то, что он не располагал эффективными средствами правовой защиты для обжалования уклонения властей от улучшения его жилищных условий несовместима с положениями Конвенции ratione materiae* (* Ratione materiae (лат.) - "ввиду обстоятельств, связанных с предметом рассмотрения", критерий существа обращения, применяемый при оценке приемлемости жалобы Европейским Судом (прим. переводчика).) в значении пункта 3 статьи 35 Конвенции и подлежит отклонению в соответствии с пунктом 4 статьи 35 Конвенции.

II. Предполагаемое нарушение статьи 6 Конвенции

34. Заявитель также жаловался на то, что не имел доступа к правосудию в связи с жилищным спором в нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции, который в соответствующей части предусматривает следующее:

"Каждый в случае спора о его граяэданских правах и обязанностях... имеет право на справедливое... разбирательство дела... судом...".

35. Власти Российской Федерации утверждали, что в период, относящийся к обстоятельствам дела, требование заявителя было исключено из сферы судебного рассмотрения на основании национального законодательства. Они также полагали, что суды страны правильно применили законодательство, и само по себе законодательство соответствовало стандарту "качества закона", требуемому Конвенцией.

36. Власти Российской Федерации также отмечали, что заявитель не имел права на "внеочередное" предоставление жилья и что не существовало срока его обеспечения жильем в связи с постановкой на учет нуждающихся. Установив это на предварительном слушании, Советский районный суд Орла отказал в рассмотрении иска заявителя и прекратил производство по его делу.

37. Заявитель не согласился с властями Российской Федерации, настаивая на том, что действующее законодательство в период, относящийся к обстоятельствам дела, давало ему право на рассмотрение его жилищного спора судами. Вопрос о том, являлось ли его право на получение жилья "внеочередным", подлежал разрешению судами страны после рассмотрения иска по существу, а не на предварительном слушании. Заявитель также предоставил ряд статей, опубликованных в местных газетах в 2008 году, в которых описывались коррупционные механизмы распределения социального жилья в Орле.

А. Приемлемость жалобы

38. Европейский Суд отмечает, что при обстоятельствах дела вопрос о применимости статьи 6 Конвенции тесно связан с существом жалобы заявителя. Кроме того, жалоба не является явно необоснованной в значении подпункта "а" пункта 3 статьи 35 Конвенции или неприемлемой по каким-либо другим основаниям. Следовательно, она должна быть объявлена приемлемой.

В. Существо жалобы

1. Общие принципы

39. Европейский Суд напоминает свою последовательную прецедентную практику о том, что для применимости гражданско-правового аспекта пункта 1 статьи 6 Конвенции требуется наличие "реального и серьезного спора" относительно "гражданского права", который как минимум на уровне доказуемости может считаться признаваемым национальным законодательством. Требование, предъявляемое в суд для разрешения, должно считаться реальным и серьезным, если отсутствуют явные указания о противоположном, которые могут обусловить вывод о том, что требование является незначительным или необоснованным в ином отношении (см., в частности, Постановление Европейского Суда от 23 октября 1985 г. по делу "Бентхем против Нидерландов" (Benthem V.Netherlands), Series A, N 97, § 32, Постановление Европейского Суда от 1 июля 1997 г. по делу "Рольф Густафсон против Швеции" (Rolf Gustafson v. Sweden), § 38, Reports of Judgments and Decisions 1997-IV).

40. Традиционный подход Европейского Суда при разрешении вопроса о наличии "права", обеспечивающем применение статьи 6 Конвенции, основан на различии между материальным содержанием упомянутого права и возможными процессуальными препятствиями для его защиты (см. Постановление Большой Палаты по делу "Роч против Соединенного Королевства" (Rochev. United Kingdom), жалоба N 32555/96, § 119, ECHR 2005-Х). Имеет ли лицо право на иск в соответствии с законодательством страны, может зависеть не только от материального содержания относимого гражданского права, определенного национальным законодательством, но также от наличия процессуальных препятствий или ограничений возможностей предъявления потенциальных требований в суд. В последнем случае пункт 1 статьи 6 Конвенции может быть применимым (см. Постановление Европейского Суда от 19 февраля 2013 г. по делу "Петко Петков против Болгарии" (Petko Petkov v.Bulgaria), жалоба N 2834/06, § 26, с дополнительной ссылкой на Постановление Большой Палаты по делу "Аль-Адсани против Соединенного Королевства" (Al-Adsani v. United Kingdom), жалоба N 35763/97, § 47, ECHR 2001-XI). По смыслу, если национальное законодательство определяет материальное содержание права как не подлежащее защите в суде, статья 6 Конвенции является неприменимой.

41. Например, в деле "Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства" (Powell and Rayner v. United Kingdom) (Постановление от 21 февраля 1990 г., Series A, N 172) Европейский Суд рассматривал значение Закона о гражданской авиации для лиц, жалующихся на шум самолетов. Закон исключал ответственность за злоупотребление или помехи, если высота, набранная самолетом, была разумной с учетом всех обстоятельств, и его полет не нарушал положений закона или любого подзаконного акта, принятого в соответствии с ним. Единогласно отклоняя требование заявителей в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Конвенции, Европейский Суд сослался на тот факт, что заявители не имели материального права на возмещение согласно английскому законодательству.

42. Раздел между материально-правовыми ограничениями права, на которое ссылается истец, и процессуальными ограничениями его доступа к суду иногда трудно проследить (см. Постановление Европейского Суда от 21 сентября 1994 г. по делу "Файед против Соединенного Королевства" (Fayed v. United Kingdom), § 65, Series A, N 294-B), но Европейский Суд продолжает использовать этот тест при разрешении вопроса о применимости статьи 6 Конвенции к конкретному делу. Это различие согласуется с идеей о том, что Европейский Суд "не может путем толкования пункта 1 статьи 6 Конвенции создавать материальное гражданское право, которое не имеет правовой основы в соответствующем государстве" (Постановление Большой Палаты по делу "Фогарти против Соединенного Королевства" (Fogarty v. United Kingdom), жалоба N 37112/97, § 25, ECHR 2001-XI (извлечения)).

43. Европейский Суд также напоминает, что в его задачу не входит подмена собой национальных судов. В первую очередь национальные органы, особенно суды, должны решать проблемы толкования национального законодательства. Роль Европейского Суда сводится к проверке того, насколько последствия данного толкования совместимы с Конвенцией (см. Постановление Европейского Суда по делу "Акционерное общество "Аноним Сотирис энд Никос Кутрас Атти" против Греции" (Societe Anonyme Sotiris and Nikos Koutras Attee v. Greece), жалоба N 39442/98, ECHR 2000-XII, § 17). Таким образом, суды страны должны решать, существует ли конкретное "материальное гражданское право" в национальной правовой системе, и подлежит ли оно судебной защите.

44. При этом Европейский Суд сохраняет остаточные полномочия в этой сфере. Государство не должно иметь возможности, в отсутствие ограничений или контроля Европейского Суда, выводить из-под юрисдикции судов целый спектр гражданско-правовых требований или предоставлять иммунитет от гражданско-правовой ответственности для больших групп или категорий лиц (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Файед против Соединенного Королевства", § 65).

2. Применение вышеизложенных принципов в настоящем деле

45. Европейский Суд напоминает, что в настоящем деле заявитель полагал, что национальные органы имели обязательство по предоставлению его семье улучшенного социального жилья. Заявитель пытался принудительно исполнить это обязательство путем предъявления иска в суд. Однако суды страны отказали в принятии дела к рассмотрению. Из их мотивировки следует, что они полагали, что данное обязательство относится к сфере социальной политики и не дает заявителю или членам его семьи права, подлежащего судебной защите. Иными словами, российские суды считали, что требование заявителя не подлежит рассмотрению в суде, и заявитель не имел "устойчивого основания иска" для целей возбуждения разбирательства (см. с необходимыми изменениями Постановление Большой Палаты по делу "Z и другие против Соединенного Королевства" (Z and Others v. United Kingdom), жалоба N 29392/95, § 100, ECHR 2001-V).

46. Европейский Суд не оспаривает того, что жилищные условия заявителя могли быть сложными. Кроме того, факт постановки на учет для "первоочередного" предоставления жилья мог создавать у заявителя представление о том, что жилищные условия его семьи будут улучшены в ближайшем будущем. Тем не менее остается спорным, в какой степени ожидания заявителя имели основу в национальном законодательстве, и подлежало ли судебной защите "право на улучшение жилищных условий", существовавшее в период, относящийся к обстоятельствам дела.

47. Российское законодательство того времени признавало право семей, имеющих детей-инвалидов, на улучшение жилищных условий (см. § 21 настоящего Постановления). Однако, как можно видеть из решений судов страны, закон не устанавливал сроков предоставления жилья таким лицам. Он также не создавал конкретных обязательств для муниципальных образований по строительству или приобретению жилья в целях его распределения между нуждающимися семьями. Факт включения в список нуждающихся - общий или "первоочередной" - означал лишь "признание намерения государствапредоставитьновоежильепривозник-новении ресурсов для этого" (см. Постановление Европейского Суда по делу "Фадеева против Российской Федерации" (Fadeyeva v. Russia), жалоба N 55723/00, § 62, ECHR 2005-IV* (* Опубликовано в "Бюллетене Европейского Суда по правам человека" N 3/2006.)). Следовательно, с юридической точки зрения, факт постановки на учет не давал заинтересованным лицам никаких принудительно исполнимых прав и не возлагал корреспондирующих обязательств на государство.

48. Подобное право или корреспондирующее обязательство могло возникнуть, если бы заявитель имел право на "внеочередное" предоставление социального жилья на основании пункта 2 статьи 57 во взаимосвязи с подпунктом 4 пункта 1 статьи 51 Жилищного кодекса России (см. § 22 настоящего Постановления). Вместе с тем, как отмечено в определении суда от 9 февраля 2006 г., хотя заявитель хотел получить жилье немедленно "вне очереди", он не утверждал, что его дело относится к одной из категорий, которая в соответствии с законом дает право на "внеочередное" улучшение жилищных условий за счет муниципалитета. Требование заявителя было основано на том, что его семья, имевшая ребенка-инвалида, вынуждена была много лет проживать в очень маленькой квартире, несмотря на "первоочередное" право на получение жилья и обещания, данные городской администрацией относительно улучшения их жилищных условий (см. § 12 настоящего Постановления).

49. Европейский Суд не обязан разрешать вопрос о том, имел ли заявитель материальное право на квартиру большей площади. Можно предположить, что заявитель не имел такого права или, по крайней мере, что это право не могло быть принудительно осуществлено в конкретный срок. Вопрос, поставленный перед Европейским Судом, заключается не в том, имел ли заявитель право на квартиру большей площади, а в том, должны ли были суды страны рассмотреть его иск, с помощью которого он пытался защитить это право.

50. В Постановлении от 12 июня 2012 г. по делу "Грязнов против Российской Федерации" (Gryaznov v. Russia) (жалоба N 19673/03, § 81* (* Опубликовано в "Бюллетене Европейского Суда по правам человека" N 6/2013.)) Европейский Суд указал следующее:

"...[Е]сли основа для требования в законодательстве отсутствует, слушание являлось бы дорогостоящим и затратным по времени процессом, который не обеспечил бы заявителю средство правовой защиты. Такое слушание действительно не отвечало бы какой-либо цели в ситуации, в которой, как в настоящем деле, законодательство страны не предусматривало ответственности за предполагаемый ущерб. Следовательно, Европейский Суд не может устанавливать подобную ответственность для судьи или государства в деле заявителя, поскольку это фактически означало бы замену собственным взглядом мнение национальных судов относительно надлежащего толкования и содержания законодательства страны. Таким образом, не имеется оснований для того, чтобы рассматривать определение об отказе в принятии иска, мотивированное отсутствием устойчивого основания иска, как нарушение принципа доступа к суду...".

51. Аналогичная мотивировка применяется и в настоящем деле. Различие, установленное судами страны между "первоочередным" и "внеочередным" предоставлением социального жилья, выглядит разумным. Обстоятельства дела содержат достаточное ясное указание на то, что заявитель не обладал "устойчивым основанием иска" в соответствии с национальным законодательством или, что в сущности то же самое, "правом, подлежащим защите" (см. аналогичный подход в Постановлении Европейского Суда от 6 июля 2006 г. по делу "Жигалев против Российской Федерации" (Zhigalev v. Russia), жалоба N 54891/00, §§ 160-162* (* Там же. N 4/2007.), Решении Европейского Суда от 12 октября 2006 г. по делу "Кунков и Кункова против Российской Федерации" (Kunkov and Kunkova v. Russia), жалоба N 74690/01, Решении Европейского Суда от 24 октября 2006 г. по делу "Ускова против Российской Федерации" (Uskova v. Russia), жалоба N 20116/02, Постановлении Европейского Суда от 26 июня 2008 г. по делу "Серов против Российской Федерации" (Serov v. Russia), жалоба N 75894/01, §§ 56-57, и Решении Европейского Суда от 8 января 2009 г. по делу "Мельник против Российской Федерации" (Melnik v. Russia), жалоба N 2062/03). Европейский Суд подчеркивает, что невозможность предъявления заявителем иска к местному органу власти следовала не из иммунитета, срока или иного процессуального препятствия, а из применимых принципов, регулирующих материальное право на улучшение жилищных условий за счет государства (см. с необходимыми изменениями упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу "Z и другие против Соединенного Королевства", § 100).

52. Наконец, Европейский Суд отмечает, что, хотя районный суд и прекратил производство по делу, он поступил так, заслушав заявителя и подробно разъяснив, почему "право на улучшение жилищных условий", на которое ссылался заявитель, не подлежит судебной защите. По сути районный суд рассмотрел довод, выдвинутый заявителем, поэтому форма национального решения (прекращение производства по делу без вынесения окончательного решения по существу дела) не столь важна. Можно утверждать, что требования заявителя были "справедливо рассмотрены в свете национальных правовых принципов" жилищного законодательства и что заявитель "не может ссылаться на лишение права на разрешение существа" его требований (см. Постановление Большой Палаты по делу "Маркович и другие против Италии" (Markovic and Others v. Italy), жалоба N 1398/03, § 115, ECHR 2006-XIV). Любое дополнительное слушание по фактам дела после установления судом того, что требование заявителя не подлежит судебной защите, "повлекло бы только затягивание национального разбирательства в отсутствие необходимости" (там же), поскольку единственное альтернативное решение, которое районный суд мог предложить заявителю, по-видимому, заключалось в отказе в удовлетворении исковых требований, так как закон не наделял заявителя правом, которое он стремился защитить.

53. Европейский Суд заключает, что требование заявителя не подлежало защите статьи 6 Конвенции ratione materiae. Соответственно, по делу требования этого положения нарушены не были.

На основании изложенного Суд:

1) признал единогласно жалобу на нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции относительно доступа к правосудию приемлемой, а в остальной части - неприемлемой;

2) постановил пятью голосами "за" и двумя - "против", что по делу требования пункта 1 статьи 6 Конвенции нарушены не были.

Совершено на английском языке, уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 4 июля 2013 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.

Сёрен Нильсен Секретарь Секции Суда

Изабель Берро-Лефевр Председатель Палаты Суда

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к Постановлению прилагается несовпадающее особое мнение судей Линоса-Александра Сисилианоса и Дмитрия Дедова.

Несовпадающее особое мнение судей Линоса-Александра Сисилианоса и Дмитрия Дедова

1. При всем уважении к позиции большинства мы не можем согласиться с выводом о том, что в настоящем деле требования пункта 1 статьи 6 Конвенции нарушены не были. По нашему мнению, настоящее дело порождает важный принципиальный вопрос о пороге применимости статьи 6 Конвенции.

2. Ясно, что в период, относящийся к обстоятельствам дела, существовало общее обязательство государства по улучшению жилищных условий тем, кто проживает в жилых помещениях, не достигающих нормы. В большинстве случаев это обязательство не являлось конкретным и, следовательно, явно не наделяло исполнимым "правом" заинтересованных лиц. Только некоторые категории лиц имели право на получение жилья в течение определенного срока, тогда как остальные должны были ожидать, пока жилье не станет доступным (см. выше § 19, раздела "Применимое национальное законодательство" настоящего Постановления).

3. Как правильно указано в настоящем Постановлении, Европейский Суд не обязан разрешать вопрос о том, имел ли заявитель материальное право на квартиру большей площади. Можно предположить, что заявитель не имел такого права или, по крайней мере, что такое "право" не могло быть принудительно осуществлено в конкретный срок. Вопрос, поставленный перед Европейским Судом, заключается не в том, имел ли заявитель право на квартиру большей площади, а в том, должны ли были суды страны рассмотреть его иск, с помощью которого он пытался защитить это право.

4. Европейский Суд последовательно признавал, что статья 6 Конвенции не может быть истолкована как гарантирующая доступ к правосудию только при наличии обоснованных требований. Согласно его утвердившейся прецедентной практике "спор о "праве"", которое хотя бы на доказуемых основаниях может считаться признаваемым национальным законодательством, должен быть реальным и серьезным. Он может относиться не только к действительному существованию права, но и к его пределам и способу осуществления" (Постановление Большой Палаты по делу "Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии" (Vilho Eskelinen and Others v. Finland), жалоба N 63235/00, § 40 ECHR 2007-II (курсив наш. - С. и Д.). См. также Постановление Европейского Суда от 7 июля 1989 г. по делу "Компания "Тре трактёрер акциеболаг" против Швеции" (Tre Traktorer AB v. Sweden), § 36, Series A, N 159, Постановление Европейского Суда от 1 июля 1997 г. по делу "Рольф Густафсон против Швеции" (Rolf Gustafson v. Sweden), § 38, Reports of Judgments and Decisions 1997-IV, и Постановление Европейского Суда от 28 сентября 1995 г. по делу "Массон и Ван Зон против Нидерландов" (Masson and Van Zon v. Netherlands), § 44, Series A N 327-A). Кроме того, Европейский Суд отмечал, что "сам факт того, что формулировка правовой нормы допускает элемент дискреции, не исключает наличия права" (см. Постановление Большой Палаты по делу "Булуа против Люксембурга" (Boulois v. Luxembourg), жалоба N 37575/04, § 93, ECHR 2012, Решение Европейского Суда от 23 ноября 1999 г. по делу "Кан против Франции" (Camps v.France), жалоба N 42401/98, и Постановление Европейского Суда от 16 декабря 2010 г. по делу "Элле и другие против Швейцарии" (Elles and Others V.Switzerland), жалоба N 12573/06, § 16). Иными словами, порог применимости статьи 6 Конвенции, установленный практикой Европейского Суда, намного ниже: для приобретения защиты этого положения право, на которое ссылается истец, должно быть признано национальным законодательством "по крайней мере, на доказуемых основаниях". Спор может затрагивать само наличие данного права, как и в настоящем деле. Цель заключается в освобождении судов страны от необязательной работы и рассмотрения требований, которые являются "незначительными или сутяжническими или необоснованными в ином отношении" (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Рольф Густафсон против Швеции", § 39).

5. Тем не менее статья 6 Конвенции отнюдь не допускает отклонения всех потенциально слабых требований без рассмотрения. Если бы это было так, пределы применения статьи 6 Конвенции (и надзорная функция Европейского Суда) были бы существенно ограничены. Одно лишь сомнение в существовании "права" исключало бы применимость статьи 6 Конвенции и, таким образом, целый комплект гарантий в соответствии с данным положением. Однако именно при таких обстоятельствах гарантии статьи 6 Конвенции наиболее востребованы. Подобный ограничительный подход не соответствовал бы краеугольному принципу верховенства права или предмету и цели Конвенции.

6. По нашему мнению, вопросы, затронутые заявителем в национальном разбирательстве, вовсе не были "незначительными или сутяжническими", а заслуживали рассмотрения по существу. Заявитель основал свой иск на том факте, что его дочь болела диабетом, их квартира была слишком маленькой, и в течение многих лет их положение не изменялось, несмотря на то, что они были включены в три списка нуждающихся. Эти факты не оспаривались ни в национальном разбирательстве, ни властями Российской Федерации. Не оспаривается, что диабет входил в перечень заболеваний, который давал право на "первоочередное" предоставление жилья согласно старому Жилищному кодексу и приказу Министерства здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г. Согласно новому Жилищному кодексу России "тяжелое хроническое заболевание" также является основанием для предоставления дополнительной жилплощади. Заявитель со ссылкой на эти акты утверждал, что его семья имела право на дополнительную площадь. Хотя диабет не входил в список "тяжелых хронических заболеваний", которые давали семье право на "внеочередное" (то есть приоритетное или "вне очереди") предоставление дополнительного жилья, новый Жилищный кодекс России давал Правительству право утверждения такого списка (см. Постановление Правительства от 16 июня 2006 г. N 378), и судам надлежало установить, имела ли право семья заявителя на получение лучшего жилья. Следовательно, толкование заявителем законодательства и фактов не являлось "незначительным", а его требование не было "сутяжническим". Оно представляло собой добросовестное понимание значения "права на жилье", провозглашенного в Конституции России и Жилищном кодексе России, и льгот, предоставляемых инвалидам Постановлением Правительства от 27 июля 1996 г. N 901 (см. § 21 настоящего Постановления).

7. В итоге мы заключаем, что при данных обстоятельствах дело заявителя связано со спором о гражданском праве, которое, хотя бы на доказуемых основаниях, может считаться признаваемым национальным законодательством. Таким образом, на это требование распространялась защита статьи 6 Конвенции. Однако, прекратив производство по делу без рассмотрения по существу доводов заявителя и без вынесения решения по существу, суды отказали заявителю в доступе к правосудию. По нашему мнению, соответственно, имело место нарушение требований пункта 1 статьи 6 Конвенции в этой части.