Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 2014 г. N 1-АПГ14-3 О признании недействующим постановления агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 29 августа 2013 г. N 50-э/2 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, отпускаемую ООО "Холмогорское теплоснабжающее предприятие" потребителям, расположенным на территории муниципального образования "Холмогорское" муниципального образования "Холмогорский муниципальный район"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 2014 г. N 1-АПГ14-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Ерёменко Т.И.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Холмогорское теплоснабжающее предприятие" о признании недействующим постановления агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 29 августа 2013 г. N 50-э/2 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, отпускаемую ООО "Холмогорское теплоснабжающее предприятие" потребителям, расположенным на территории муниципального образования "Холмогорское" муниципального образования "Холмогорский муниципальный район"

по апелляционной жалобе агентства по тарифам и ценам Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 9 декабря 2013 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей агентства по тарифам и ценам Архангельской области по доверенности Мищука Е.С., Петухова А.В., поддержавших доводы жалобы, возражения представителя ООО "Холмогорское теплоснабжающее предприятие" по доверенности Цурцумии А.С., позицию представителя Федеральной службы по тарифам по доверенности Кукушкина И.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением агентства по тарифам и ценам Архангельской области (далее - Агентство, регулирующий орган) от 29 августа 2013 г. N 50-э/2 (далее - Постановление от 29 августа 2013 г.), опубликованным в сентябре 2013 года в официальном печатном издании "Волна", N 34, установлены тарифы на тепловую энергию, отпускаемую ООО "Холмогорское теплоснабжающее предприятие" потребителям, расположенным на территории муниципального образования "Холмогорское" муниципального образования "Холмогорский муниципальный район", согласно приложению (пункт 1).

Установленные тарифы действуют с 3 сентября 2013 г. по 31 декабря 2013 г. (пункт 2).

В приложении к названному постановлению одноставочный тариф на тепловую энергию (в горячей воде) для потребителей, оплачивающих производство и передачу тепловой энергии, установлен в размере 2769,00 руб./Гкал.

Общество с ограниченной ответственностью "Холмогорское теплоснабжающее предприятие" (далее - ООО "Холмогорское теплоснабжающее предприятие") обратилось в суд с заявлением о признании недействующим приведённого постановления.

В обоснование требований заявитель указал, что Постановление от 29 августа 2013 г. принято с нарушением требований, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Основами ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации и Правилами государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. N 109, а также Методикой определения потребности в топливе, электрической энергии и воде при производстве и передаче тепловой энергии и теплоносителей в системах коммунального теплоснабжения, утверждённой приказом Госстроя России от 12 августа 2003 г.

Нарушения, по мнению ООО "Холмогорское теплоснабжающее предприятие", выразились в том, что Агентство, применяя при регулировании тарифов метод экономически обоснованных затрат, неправомерно занизило расходы на топливо на технологические цели, необоснованно приняло расход натурального топлива в размере его фактического расхода в 2012 году, но при этом неправильно рассчитало перевод натурального топлива в условное, без учёта значений калорийных эквивалентов, принимаемых по сертификатам на поставляемое топливо или по договорам с поставщиками, что привело к установлению тарифа, который не обеспечивает получение заявителем необходимой валовой выручки в течение периода регулирования.

Решением Архангельского областного суда от 9 декабря 2013 г. заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Агентством ставится вопрос об отмене решения суда, как постановленного с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" и Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. N 109, поскольку нарушает принцип обеспечения экономически обоснованной доходности текущей деятельности теплоснабжающей организации.

При этом суд обоснованно исходил из того, что в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Федеральный закон N 190-ФЗ) тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям, подлежат государственному регулированию в соответствии с положениями данного Федерального закона.

Общими принципами организации отношений в сфере теплоснабжения являются: соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, обеспечение экономически обоснованной доходности текущей деятельности теплоснабжающих организаций и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения инвестированного капитала (часть 1 статьи 3 Федерального закона N 190-ФЗ).

Одним из основных принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения закреплён принцип обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя (часть 1 статьи 7 этого же Закона).

Частью 1 статьи 9 Федерального закона N 190-ФЗ определено, что методами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения являются метод экономически обоснованных расходов (затрат), метод индексации установленных тарифов, метод обеспечения доходности инвестированного капитала, сравнения аналогов.

В силу части 2 этой же статьи порядок применения методов регулирования тарифов в сфере теплоснабжения устанавливается основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждёнными Правительством Российской Федерации. Решение о выборе метода регулирования тарифов в сфере теплоснабжения принимается органом регулирования с учётом предложения организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения.

Пунктом 16 Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. N 109 (далее - Основы ценообразования N 109), установлено, что при использовании метода экономически обоснованных расходов (затрат) регулируемые тарифы (цены) рассчитываются на основе размера необходимой валовой выручки организации, осуществляющей регулируемую деятельность, от реализации каждого вида продукции (услуг) и расчётного объёма производства соответствующего вида продукции (услуг) за расчётный период регулирования.

Необходимая валовая выручка определяется как экономически обоснованный объём финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчётного периода регулирования (абзац восьмой пункта 2 Основ ценообразования).

При этом из положений пунктов 18, 19 Основ ценообразования следует, что в необходимую валовую выручку включаются планируемые на расчётный период регулирования расходы, уменьшающие налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), и внереализационные расходы), и расходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (относимые на прибыль после налогообложения). Расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включают расходы, распределённые по группам, в том числе на топливо.

Расходы на топливо, включаемые в необходимую валовую выручку, определяются в том числе на основе:

- нормативов удельного расхода топлива, дифференцированных по типам генерирующего оборудования и видам топлива, на производство одного киловатт-часа электрической энергии и одной гигакалории тепловой энергии, утверждаемых Министерством энергетики Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по тарифам;

- цен на топливо, определяемых в соответствии с пунктом 36 Основ ценообразования;

- расчётных объёмов потребления топлива с учётом структуры его использования, сложившейся за последние три года;

- нормативов создания запасов топлива, рассчитываемых в соответствии с методикой, утверждаемой Министерством энергетики Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по тарифам (пункт 22).

При определении расходов на топливо, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы используют в том числе цены, установленные на основании договоров, заключённых в результате проведения конкурсов, торгов, аукционов и иных закупочных процедур, обеспечивающих целевое и эффективное расходование денежных средств; официально опубликованные прогнозные рыночные цены и тарифы, установленные на расчётный период регулирования, в том числе фьючерсные биржевые цены на топливо и сырье. При отсутствии таких данных применяются индексы в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации (пункт 36).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. N 109 утверждены Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации (далее - Правила регулирования).

В соответствии с пунктом 5 Правил регулирования Агентство вправе по результатам проверки хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, а также в случае непредставления организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, материалов, предусмотренных данными Правилами, рассмотреть вопрос об установлении тарифов (цен) в отношении указанных организаций исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, использованных в том числе для установления действующих тарифов, что предусмотрено пунктом 5.1 Правил регулирования.

Как следует из представленных суду первой инстанции доказательств, оспариваемый нормативный правовой акт был принят Агентством в связи с тем, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Архангельской области от 25 июня 2013 г. по делу N А05-2754/2013 признано недействующим ранее принятое Агентством постановление от 18 декабря 2012 г. N 94-э/2 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, отпускаемую ООО "Холмогорское теплоснабжающее предприятие" потребителям, расположенным на территории муниципального образования "Холмогорское" муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" в части установления тарифа для потребителей, оплачивающих производство и передачу тепловой энергии, в размере 3421,00 руб./Гкал.

Судом также установлено, что на запрос Агентства ООО "Холмогорское теплоснабжающее предприятие" предоставило материалы и документы, необходимые для пересмотра ранее установленного тарифа с использованием метода экономически обоснованных расходов (затрат), а также предлагаемый расчёт размера необходимой валовой выручки.

Объём полезного отпуска тепловой энергии Агентством принят по согласованному с заявителем расчёту, а объём затрат на топливо, на технологические нужды принят Агентством в меньшем размере (4041,1 тыс. руб. вместо рассчитанных обществом 10020,9 тыс. руб.), поскольку регулирующий орган на основании подпункта 2 пункта 36 Основ ценообразования не принял цену топливной щепы в размере 1350 руб./куб.м., указанную в договоре поставки от 29 апреля 2013 г. N 5-ПТ, заключённом заявителем с ООО "БиоТопливо" ввиду допущенного ООО "Холмогорское теплоснабжающее предприятие" нарушения законодательства Российской Федерации в области закупок товаров, работ и услуг.

Проанализировав представленные заявителем документы в подтверждение расходов на топливо, подлежащих включению в необходимую валовую выручку, сопоставив их содержание с требованиями Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", суд пришёл к правильному заключению об обоснованности вывода Агентства о нарушении ООО "Холмогорское теплоснабжающее предприятие" порядка проведения открытого запроса предложений по закупке древесного топлива, установленного частью 9 статьи 4 названного Федерального закона, поскольку в опубликованном в газете "Холмогорская жизнь" извещении не содержалось информации о количестве поставляемого товара, начальной (максимальной) цене договора, месте, сроках и порядке предоставления закупочной документации, месте и дате рассмотрения предложений участников закупки и подведения результатов торгов. Кроме того, в нарушение пункта 3 части 1 статьи 3 этого же Закона в представленном заявителем извещении указана начальная (минимальная), а не максимальная стоимость запроса предложений.

Верным является вывод суда о правомерности действий Агентства по оценке договора поставки топлива, поскольку в силу пункта 7 Основ ценообразования при установлении регулируемых тарифов (цен) регулирующие органы обязаны принимать меры, направленные на исключение из расчётов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, и такой подход обеспечивает соблюдение основного принципа регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения - обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с суждением суда о том, что Агентство, обоснованно применяя данные о цене топлива за предшествующий период регулирования (2012 год), в соответствии с пунктом 5.1 Правил регулирования, без надлежащего правового обоснования для определения цены топлива на 2013 год использовало индекс (103,1%) производителей на внутреннем рынке по отрасли "Обработка древесины и производство изделий из дерева", содержащийся в разработанном Минэкономразвития России документе - "Сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и предельного уровня цен (тарифов) на услуги компаний инфраструктурного сектора на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

Как следует из содержания пункта 36 Основ ценообразования, при определении расходов на топливо, сырьё и материалы при отсутствии необходимых данных возможно применение индексов в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации.

Согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов (опубликован на официальном сайте Минэкономразвития России http://www.economy.gov.ru по состоянию на 12 сентября 2012 г.) прогнозный индекс цен производителей в среднем за год к предыдущему году в процентах по отрасли "Обработка древесины и производство изделий из дерева" в 2013 году по сравнению с предыдущем годом составляет 105,8%, то есть данный показатель выше того, который был применён Агентством.

Таким образом, является правильным вывод суда об определении Агентством расходов на топливо как составной части необходимой валовой выручки в нарушение установленных требований, что привело к необоснованному уменьшению размера необходимой валовой выручки и, как следствие, к установлению тарифа в меньшем размере.

Довод апелляционной жалобы о праве Агентства применить индекс цен производителей обработки древесины и производства изделий из дерева, содержащийся в Сценарных условиях, основных параметрах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и предельного уровня цен (тарифов) на услуги компаний инфраструктурного сектора на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, опубликованных 12 апреля 2013 г. на официальном сайте Министерства экономического развития Российской Федерации, является несостоятельным и не основанным на требованиях действующего законодательства.

Сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации и основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период являются первым этапом (из трёх) разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и содержат наиболее вероятные внешние и внутренние условия и характеристики социально-экономического развития Российской Федерации, соответствующие целям социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период (пункты 2 и 5 Правил разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2009 г. N 596 "О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации").

Следовательно, содержащиеся в названном выше документе показатели являются предварительными и их применение при установлении тарифов на теплоснабжение противоречит пункту 36 Основ ценообразования.

Исследовав экспертное заключение, имеющееся в материалах тарифного дела, проанализировав в системном единстве положения пункта 31 Основ ценообразования о возможности использовать в расчётах экспертные оценки, основанные на отчётных данных, представляемых осуществляющей регулируемую деятельность организацией, пункт 5.1 Правил регулирования о праве регулирующего органа рассмотреть вопрос об установлении тарифов (цен) в отношении указанных организаций исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, использованных в том числе для установления действующих тарифов, суд первой инстанции обоснованно сделал вывод о неправильном определении Агентством расчётного объёма потребления топлива, что также привело к искажению затрат на топливо, включаемых в необходимую валовую выручку.

При этом суд правильно обратил внимание на то обстоятельство, что Агентство, устанавливая тарифы на основе данных за предшествующий период регулирования по расходу натурального топлива (древесное топливо), произвольно, в нарушение Методики определения потребности в топливе, электрической энергии и воде при производстве и передаче тепловой энергии и теплоносителей в системах коммунального теплоснабжения, утверждённой Госстроем России 12 августа 2003 г., неправильно применило топливный эквивалент при переводе объёмов натурального топлива в условное.

Позиция суда по данному вопросу подробно изложена в обжалуемом решении, является аргументированной, и у Судебной коллегии отсутствуют основания с ней не согласиться.

Ссылка в жалобе на решение Архангельского областного суда, принятое в отношении другой организации и содержащее противоположный вывод о праве Агентства давать правовую оценку представленному договору закупок топлива, не имеет правового значения и не может свидетельствовать о незаконности обжалуемого решения.

Является несостоятельным довод жалобы о незаконности решения суда в связи с непривлечением к участию в деле Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области, которое, по мнению Агентства, является заинтересованным лицом.

Согласно части 2 статьи 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора.

Таким образом, иные органы не являются заинтересованными лицами, у суда не было правовых оснований для привлечения к участию в деле Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области и обжалуемым решением суда вопрос о правах и обязанностях названного органа не разрешался.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, оснований для её удовлетворения и отмены судебного постановления не имеется.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Архангельского областного суда от 9 декабря 2013 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу агентства по тарифам и ценам Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Ерёменко Т.И.