Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 августа 2014 г. N 58-АПГ14-11 Об оспаривании в части решения малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 20 августа 1993 г. N 172

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 августа 2014 г. N 58-АПГ14-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Борисовой Л.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Андреевой С.В., Болдыревой С.Э. и Марченко В.Л. об оспаривании в части решения малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 20 августа 1993 г. N 172 "Об утверждении Списка памятников истории и культуры краевого значения, подлежащих государственной охране" с приложением в виде указанного списка по апелляционной жалобе заявителей на решение Хабаровского краевого суда от 7 мая 2014 г. об отказе в удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 20 августа 1993 г. N 172 утверждён Список памятников истории и культуры краевого значения, подлежащих государственной охране (далее - решение N 172).

Под номером 21 в названном списке значится в качестве памятника архитектуры "Дом жилой (дер.) Долгова М.А., до 1917 г.", расположенный по адресу: г. ...

Андреева С.В., Болдырева С.Э. и Марченко В.Л. являются собственниками 3/8 доли, 1/8 доли и 4/8 доли соответственно в праве общей долевой собственности на данное помещение, а также собственниками этих же долей в праве общей долевой собственности на земельный участок, на котором расположен дом.

Названные граждане обратились в суд с заявлением о признании недействующим решения N 172 в части включения в Список памятников истории и культуры краевого значения, подлежащих государственной охране, названного жилого дома, ссылаясь на противоречие регионального акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Заявители указали, что оспариваемое решение N 172 принято неуполномоченным органом, поскольку с введением в действие Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" прекратил своё действие Закон РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 1958-1 "О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов", предусматривающий полномочия малого Совета. Решение N 172 в оспариваемой части принято с существенными нарушениями процедуры признания дома объектом культурного наследия и принятия на государственную охрану в качестве памятника архитектуры краевого значения. В нарушение положений Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. (в ред. от 18 января 1985 г.) "Об охране и использовании памятников истории и культуры", постановления Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865, Инструкции о порядке учёта, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утверждённой приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 г. N 203, историко-культурная экспертиза, подтверждающая культурную ценность жилого дома, не проводилась. Оспариваемым нормативным актом нарушены их права и законные интересы, поскольку необоснованное признание жилого дома памятником архитектуры существенно ограничивает права пользования и распоряжения домом, право на улучшение жилищных условий. Принадлежащий им жилой дом находится в неудовлетворительном техническом состоянии, но они не могут произвести его снос или реконструкцию.

Хабаровским краевым судом постановлено приведённое выше решение, об отмене которого, как незаконного, и о принятии нового судебного постановления об удовлетворении заявления просят в апелляционной жалобе Андреева С.В., Болдырева С.Э., Марченко В.Л.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решения суда.

Отказывая в признании недействующим оспариваемого регионального акта, суд пришёл к выводу о том, что решение N 172 принято в пределах компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Указанный вывод суда мотивирован, основан на законе и обстоятельствах дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.

Согласно Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "д" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.ч. 2 и 5 ст. 76).

На момент принятия оспариваемого решения N 172 действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г.).

Согласно статье 1 данного закона памятниками истории и культуры являются сооружения, памятные места и предметы, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.

Все памятники истории и культуры, находящиеся на территории РСФСР, охраняются государством.

В статье 6 названного закона определено, что к памятникам градостроительства и архитектуры относятся архитектурные ансамбли и комплексы, исторические центры, кремли, кварталы, площади, улицы, набережные, остатки древней планировки и застройки городов и других населённых пунктов; сооружения гражданской, промышленной, военной, культовой архитектуры, народного зодчества, а также связанные с ними произведения монументального, изобразительного, декоративно-прикладного, садово-паркового искусства, природные ландшафты.

Статьёй 16 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. установлено, что памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежат государственному учёту, который осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР.

Как предусмотрено в статье 18 указанного закона, отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников местного значения производится Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.

Объявление находящихся на территории края, области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную и научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры, установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории края, области отнесены к ведению краевого, областного Совета, что закреплено в пункте 15 статьи 45 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (далее - Закон РФ N 2449-1).

Решением Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 28 ноября 1991 г. и в соответствии с Законом РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 1985-1 "О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов" (далее - Закон РСФСР N 1985-1) избран малый Совет Хабаровского краевого Совета народных депутатов.

Исходя из положений статьи 4 Закона РСФСР N 1985-1, малый Совет осуществлял все полномочия краевого, областного Совета народных депутатов в период между его сессиями. Принятие малым Советом решений по вопросам, связанным с охраной памятников истории и культуры, Законом РСФСР N 1985-1 не запрещалось.

Судом отклонён, как не обоснованный, довод заявителей о прекращении действия Закона РСФСР N 1985-1 в связи с вступлением в силу Закона Российской Федерации N 2449-1.

Согласно статье 8 Закона РСФСР N 1985-1 указанный законодательный акт вступил в силу с момента его опубликования 19 декабря 1991 г. в издании "Ведомости СНД и ВС РСФСР", N 51, ст. 1794 и действовал до проведения первых сессий Советов народных депутатов нового созыва (специальный акт, прекращавший действие Закона РСФСР N 1985-1, не принимался).

В свою очередь, Закон РФ N 2449-1 вступил в силу в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2450-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".

Пунктом 3 названного постановления Верховного Совета Российской Федерации установлено, что до избрания краевых, областных Советов народных депутатов нового созыва организация и порядок деятельности указанных Советов народных депутатов наряду с Законом Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" регулируется также Законом Российской Федерации "О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов".

Вступление в силу Закона РФ N 2449-1 не повлекло за собой ограничения полномочий избранных Советами народных депутатов малых Советов действующих созывов.

На момент принятия оспариваемого решения N 172 не было сформировано нового созыва Хабаровского краевого Совета народных депутатов, соответственно, полномочия малого Совета осуществлялись в полном объеме согласно действовавшему в тот период Закону РСФСР N 1985-1.

Оспариваемое решение N 172 малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов принято при наличии кворума, установленного статьёй 3 Закона РСФСР N 1985-1: в заседании принимали участие 31 член малого Совета из 42, что подтверждается протоколом заседания малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов 21 созыва от 1820 августа 1993 г. N 10.

Следовательно, судом сделан обоснованный вывод о том, что оспариваемое решение N 172 принято уполномоченным государственным органом в пределах его компетенции и с соблюдением процедуры принятия такого решения.

Исходя из представленных в материалы дела доказательств суд счёл, что процедура признания жилого дома памятником архитектуры, подлежащим государственной охране, соблюдена.

Пунктом 13 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утверждённого постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865, установлено, что государственный учёт памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учётных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.

Порядок государственного учёта памятников истории и культуры и формы учётных документов устанавливаются Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников.

Вновь выявляемые объекты при установлении государственными органами охраны памятников их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности до решения вопроса о принятии их на государственный учёт как памятников истории и культуры регистрируются государственными органами охраны памятников в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, в порядке, устанавливаемом Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников (пункт 18 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры).

Министерством культуры СССР издан приказ от 13 мая 1986 г. N 203, которым утверждена Инструкция о порядке учёта, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры (далее - Инструкция).

Государственный учёт памятников истории и культуры включает: выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учётных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников (пункт 9 Инструкции).

Пунктом 12 Инструкции установлено, что при получении сведений об обнаружении указанных объектов государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы. Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций. Список вновь выявленных объектов содержит краткую характеристику каждого регистрируемого объекта, а также заключение экспертизы о возможности признания данного объекта памятником истории и культуры.

Суд счёл необоснованными доводы заявителей об отсутствии историко-культурной экспертизы спорного объекта недвижимости.

Приказом Управления культуры Хабаровского крайисполкома от 11 июня 1990 г. N 87 было утверждено Положение о Комиссии по согласованию проектов районной планировки, реконструкции и застройки г. Хабаровска и других населённых пунктов Хабаровского края, имеющих памятники истории и культуры (далее - Комиссия).

В соответствии с п. 1.3 указанного положения Комиссия осуществляет экспертизу зданий, сооружений, их интерьеров, археологических объектов, произведений монументального, садово-паркового искусства, захоронений, памятных мест, предложенных учреждениями, организациями, предприятиями, гражданами к постановке на государственную охрану в качестве вновь выявленных памятников истории и культуры. Целью экспертизы является установление их подлинной исторической, научной, художественной или иной культурной ценности.

Заключение экспертной комиссии является основанием для признания объектов, предложенных к постановке на государственную охрану, вновь выявленных памятников истории и культуры, регистрации их в "Списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность", подлежащих государственной охране, в порядке, предусмотренном действующим законодательством (п. 1.4).

Согласно протоколу заседания Комиссии от 25 января 1991 г. N 5 ей был представлен Список вновь выявленных объектов, представляющих историческую и культурную ценность, составленный по результатам обследования исторической застройки г. Хабаровска, материалов паспортизации объектов, представляющих историческую и культурную ценность, фотофиксации исторической застройки, аннотированных перечней памятников истории и культуры г. Хабаровска, составленных краеведом Жуковым А.М. и кандидатом архитектуры Крадиным Н.П. Решением Комиссии Список вновь выявленных объектов рекомендован к постановке на государственную охрану республиканского и местного значения.

Из заключения кандидата архитектуры Крадина Н.П., содержащегося в аннотированном каталоге "Памятники архитектуры Хабаровска", следует, что дом ... по ул. ... постройки до 1917 года представляет собой оригинальный образец народного искусства: одноэтажный, деревянный, прямоугольный в плане, на каменном полуподвале, находится на красной линии застройки, к торцевым фасадам пристроены веранды, симметричный фасад обильно украшен пропильной резьбой: ступенчатые карнизы, наличники окон; рекомендуется к постановке на местную государственную охрану.

Письмом Министерства культуры РСФСР от 16 апреля 1991 г. N 14-22-уе согласован Список памятников архитектуры города Хабаровска, подлежащих государственной охране, как памятники местного значения. В приложении 2 к названному письму содержится указание на спорный дом.

Решением Комиссии от 10 декабря 1992 г. утверждён Государственный список памятников градостроительства и архитектуры местного значения, содержащий дом ... по ул. ...

Суд счёл, что поименованные решения Комиссии, заключение специалиста в области архитектуры Крадина Н.П. приравниваются к заключению экспертизы, поскольку порядок проведения экспертизы в период принятия оспариваемого решения законодательно установлен не был.

В силу п. 21 Инструкции государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являются основным документом государственного учёта и охраны памятников. Включённые в них объекты признаются памятниками истории и культуры определённого вида и категории охраны. Спорный дом в такой государственный список включён.

Также суд указал, что расхождения в наименовании памятника архитектуры и дате постройки дома на ценность культурного объекта не влияют, поскольку имеющиеся в материалах дела учётная карточка от 14 августа 2002 г. и паспорт от 14 августа 2003 г. на памятник "Дом доходный Ф.М. Намоконова", содержащие описание здания по ул. ... позволяют отнести данный объект к объекту, включённому решением N 172 в Список памятников истории и культуры краевого значения, подлежащих государственной охране, под номером 21.

Оценив в совокупности представленные доказательства, суд установил, что статус жилого дома как памятника архитектуры подтверждён и свидетельствует о культурно-исторической ценности данного жилого дома в период постановки его на государственную охрану.

Исходя из изложенного суд пришёл к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта с приложением в части включения жилого дома ... по ул. ... в Список памятников истории и культуры, подлежащих государственной охране.

Кроме того, судом правильно отмечено, что защита прав собственника жилого помещения, поставленного на государственную охрану, должна осуществляться в другом порядке вне рамок настоящего дела.

Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.

Судом не допущено нарушений, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены судебного акта в апелляционном порядке, в том числе и тех, ссылки на которые имеются в апелляционной жалобе Андреевой С.В., Болдыревой С.Э. и Марченко В.Л.

Несогласие с судебным постановлением не влечёт его отмену.

С учётом изложенного, руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 7 мая 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Андреевой С.В., Болдыревой С.Э. и Марченко В.Л. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Борисова Л.В.

Калинина Л.А.