Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 августа 2014 г. N 45-АПГ14-4 Об оставлении без изменения решения о частичном удовлетворении заявленных требований по делу о признании недействующим постановления Правительства Свердловской области от 26 ноября 2013 г. N 1432-ПП "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Госпиталь Екатеринбургского завода, где состоялось первое театрализованное представление", расположенного по адресу: г. Екатеринбург, ул. Воеводина, 5, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 августа 2014 г. N 45-АПГ14-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Борисовой Л.В.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Актив" (далее - ООО "Актив", Общество) о признании недействующим постановления правительства Свердловской области от 26 ноября 2013 г. N 1432-ПП "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Госпиталь Екатеринбургского завода, где состоялось первое театрализованное представление", расположенного по адресу: г. Екатеринбург, ул. Воеводина, 5, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" по апелляционным жалобам ООО "Актив" и правительства Свердловской области на решение Свердловского областного суда от 23 апреля 2014 г., которым заявление ООО "Актив" удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения представителя ООО "Актив" Райса В.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы ООО "Актив", представителей правительства Свердловской области Лазаревой С.С. и Малова А.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы Правительства Свердловской области, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

объект культурного наследия регионального значения "Госпиталь Екатеринбургского завода, где состоялось первое театрализованное представление", расположенный по адресу: г. Екатеринбург, ул. Воеводина, 5, находится под государственной охраной на основании решения исполнительного комитета Свердловского областного Совета народных депутатов от 11 января 1980 г. N 16 "О взятии под государственную охрану памятников истории и архитектуры Свердловской области".

Правительством Свердловской области принято постановление от 26 ноября 2013 г. N 1432-ПП (далее - Постановление), которым утверждены "Границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Госпиталь Екатеринбургского завода, где состоялось первое театрализованное представление", расположенного по адресу: г. Екатеринбург, ул. Воеводина, 5, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон" (далее - Границы зон охраны объекта культурного наследия). Постановление опубликовано 4 декабря 2013 г. в официальном средстве массовой информации "Областной газете" N 593-594.

ООО "Актив" обратилось в Свердловский областной суд с заявлением о признании недействующим Постановления (с учётом уточнения заявленного требования), ссылаясь на противоречие регионального акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В обоснование заявления Общество указало, что является собственником магазина-павильона "Цветы" (отдельно стоящее строение с пристроем, торгового назначения, площадью 360,4 кв.м), расположенного по адресу: г. Екатеринбург, ул. Малышева, 31 "з", и владеет на праве аренды двумя земельными участками, находящимися по указанному адресу: площадью 377 кв.м и расположенным под зданием магазина-павильона "Цветы" и прилегающим земельным участком площадью 2073 кв. м. Обществом 13 сентября 2013 г. получено разрешение администрации города Екатеринбурга N RU 66302000-3722 на строительство здания общественного питания (взамен существующего) и административного здания переменной этажности с подземным паркингом, соединённых между собой переходом в уровне второго этажа, расположенных по адресу: г. Екатеринбург, ул. Малышева, 31 "з", на указанных земельных участках, которые попали в охранную зону и зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения "Госпиталь Екатеринбургского завода, где состоялось первое театрализованное представление". Постановлением установлен запрет на осуществление реконструкции магазина-павильона "Цветы", который находится в неудовлетворительном техническом состоянии и требует реконструкции, что противоречит п. 10 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315, и акту государственной историко-культурной экспертизы от 3 октября 2013 г., на основании заключения которой принято оспариваемое Постановление. Акт экспертизы не соответствует требованиям, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569 "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе". Постановление ограничивает права ООО "Актив", в том числе на реализацию проекта строительства, влечёт причинение значительных убытков, связанных с проектированием, участием в конкурсе. Мнение заявителя при установлении границ указанных зон не учитывалось, о разработке таких границ Общество не было поставлено в известность, чем нарушен принцип гласности проведения историко-культурной экспертизы, установленный ст. 29 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Решением Свердловского областного суда от 23 апреля 2014 г. заявление Общества удовлетворено в части признания не действующим со дня вступления решения суда в законную силу абзаца семнадцатого главы 3 Границ зон охраны объекта культурного наследия, утверждённых Постановлением, устанавливающего запрет реконструкции существующих зданий, в частности магазина-павильона "Цветы"; в остальной части Обществу отказано в удовлетворении заявления.

В апелляционной жалобе Общество просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении заявления и признать оспариваемое Постановление не действующим в полном объёме.

В апелляционной жалобе правительство Свердловской области просит решение суда в части удовлетворения заявления отменить, отказать обществу в признании акта недействующим.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решения суда.

Частично удовлетворяя заявление ООО "Актив", суд пришёл к выводу о том, что ни законодательство Российской Федерации, определяющее требования к режиму использования земель и градостроительному регламенту в границах охранной зоны, ни акт государственной историко-культурной экспертизы от 3 октября 2013 г. не содержат оснований для установления запрета на реконструкцию существующих зданий, в частности магазина-павильона "Цветы", принадлежащего заявителю. Постановление в названной части противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушает право собственности заявителя, предусмотренное ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Отказывая Обществу в удовлетворении заявления в остальной части, суд установил, что Постановление принято уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации с соблюдением установленного порядка, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Указанные выводы суда мотивированы, основаны на законе и обстоятельствах дела, и оснований для признания их неправильным не имеется.

Согласно Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "д" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.ч. 2 и 5 ст. 76).

В соответствии с подп. 15 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.

Исходя из положений пункта 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ) границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

Законом Свердловской области от 21 июня 2004 г. N 12-ОЗ "О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области" в подп. 10 п. 2 ст. 7 предусмотрено, что правительство Свердловской области в сфере государственной охраны объектов культурного наследия утверждает в порядке, предусмотренном федеральным законом и законами Свердловской области, границы зон охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включённых в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

Пунктом 2 статьи 20 названного Закона установлено, что границы зон охраны объектов культурного наследия областного значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются правительством Свердловской области на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия по представлению уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области в сфере охраны объектов культурного наследия.

С учётом изложенного, суд пришёл к обоснованному выводу о том, что Постановление принято правительством Свердловской области в пределах его компетенции и в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным и областным законодательством.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряжённой с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Пунктом 2 той же статьи определено, что охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия; зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Статьёй 28 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ предусмотрено, что государственная историко-культурная экспертиза проводится в том числе в целях определения соответствия проектов зон охраны объекта культурного наследия, градостроительных регламентов требованиям государственной охраны объекта культурного наследия.

Судом первой инстанции установлено и участвующими в деле лицами не оспаривается, что Постановлением утверждены Границы зон охраны объекта культурного наследия, которые определены в соответствии с проектом, разработанным Межрегиональной ассоциацией по сохранению культурного наследия в 2013 году. В отношении данного проекта проведена государственная историко-культурная экспертиза, по результатам которой составлен акт от 3 октября 2013 г. о соответствии проекта требованиям законодательства об охране объектов культурного наследия.

Суд первой инстанции правильно указал, что в соответствии с описанием границ зон охраны земельные участки, принадлежащие ООО "Актив" на праве аренды, и строение, собственником которого является Общество, находятся в границах охранной зоны объекта культурного наследия, в отношении которой установлены особые режимы использования земель и градостроительные регламенты, предусматривающие ряд запретов и ограничений по использованию таких земельных участков и находящихся на них объектов капитального строительства.

Также обоснованным является вывод суда о том, что нормы Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ и Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, не предусматривают обязанность личного информирования правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объекта культурного наследия, о проведении государственной историко-культурной экспертизы. Кроме того, суд установил, что проект Постановления был размещён в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области, которое в силу постановления правительства Свердловской области от 13 июля 2012 г. N 790-ПП "О функциях и полномочиях исполнительных органов государственной власти Свердловской области" является органом охраны объектов культурного наследия.

Обществом не представлено какое-либо подтверждение нарушения принадлежащих ему прав, в том числе реализации права на подачу в уполномоченный орган заявления о назначении повторной экспертизы.

Судом первой инстанции правомерно отвергнут довод Общества о незаконном составе экспертной комиссии, поскольку заявителем не представлено доказательств привлечения к проведению экспертизы лиц, заинтересованных в результатах исследований. Кроме того, эксперты были предупреждены об уголовной ответственности по ст. 307 Уголовного кодекса Российской Федерации за дачу заведомо ложного заключения.

Ссылки заявителя на то, что Обществу 13 сентября 2013 г. выдано разрешение на строительство N RU 66302000-3722 здания общественного питания (взамен существующего) и административного здания переменной этажности с подземным паркингом, соединённых между собой переходом в уровне второго этажа, расположенных по адресу: г. Екатеринбург, ул. Малышева, 31 "з", на указанных земельных участках, которые попали в охранную зону и зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения, не влекут отмену судебного акта по следующим основаниям.

Согласно ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Статья 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ, содержащая понятия каждой зоны охраны объекта культурного наследия, предусматривает ограничения для свободного усмотрения правообладателей при использовании принадлежащих им земельных участков, входящих в одну из зон охраны. Указанные ограничения устанавливаются в том числе для соблюдения прав граждан Российской Федерации, которым гарантируется сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации (п. 1 ст. 7 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).

Таким образом, суд первой инстанции правомерно указал на отсутствие оснований для признания полностью не действующим Постановления, и суд апелляционной инстанции поддерживает данный вывод суда, в связи с чем считает доводы апелляционной жалобы ООО "Актив" необоснованными.

Вместе с тем суд пришёл к правильному выводу о том, что абзац семнадцатый главы 3 Границ зон охраны объекта культурного наследия, запрещающий реконструкцию существующих зданий, в частности магазина-павильона "Цветы", противоречит пункту 10 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315 (далее - Положение).

Согласно пункту 10 Положения особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны устанавливаются с учётом следующих требований: запрещение строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (подпункт "а"); ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, особенностей деталей и малых архитектурных форм (подпункт "б").

Следовательно, указанные требования пункта 10 Положения не содержат норм о запрете на реконструкцию объектов капитального строительства и их частей, а предусматривают только ограничение реконструкции по определённым параметрам.

Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.

Судом не допущено нарушений, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены судебного акта в апелляционном порядке, в том числе и тех, ссылки на которые имеются в апелляционных жалобах ООО "Актив" и правительства Свердловской области.

Несогласие с судебным постановлением не влечёт его отмену.

С учётом изложенного, руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Свердловского областного суда от 23 апреля 2014 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Актив" и правительства Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Борисова Л.В.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.