Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 августа 2014 г. N 5-АПГ14-21 Решение суда об отказе в признании частично не действующим постановления Правительства Москвы от 15 октября 2013 г. N 683-ПП "Об утверждении проекта планировки участка линейного объекта улично-дорожной сети - автодороги из района Южное Бутово города Москвы до автодороги "поселок Коммунарка - аэропорт Остафьево" и Центральной автодороги в поселке Коммунарка с выходом в район Южное Бутово города Москвы (1 этап)" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 августа 2014 г. N 5-АПГ14-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Калининой Л.A. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Артёмова С.Л., Бухановой Л.А., Смирнова Д.В. на решение Московского городского суда от 22 апреля 2014 года об отказе им в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца семнадцать раздела 1, граф 4-6 пункта 6.1.1 и пункта 7.2 подраздела 2.1 раздела 2 проекта планировки участка линейного объекта уличной дорожной сети - автодороги из района Южное Бутово города Москвы до автодороги "посёлок Коммунарка - аэропорт Остафьево" и Центральной автодороги в посёлке Коммунарка с выходом в район Южное Бутово города Москвы (1 этап), утверждённого постановлением Правительства Москвы от 15 октября 2013 года N 683-ПП "Об утверждении проекта планировки участка линейного объекта уличной дорожной сети - автодороги из района Южное Бутово г. Москвы до автодороги "посёлок Коммунарка - аэропорт Остафьево" и Центральной автодороги в посёлке Коммунарка с выходом в район Южное Бутово города Москвы (1 этап)".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.A., объяснения Бухановой Л.А., Артёмова C.Л., их представителя Сорк Д.М., также представляющей интересы Смирнова Д.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителей Правительства Москвы Аветисянца Э.Л. и Шаровой Е.А., просивших решение оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительством Москвы от 15 октября 2013 года N 683-ПП "Об утверждении проекта планировки участка линейного объекта уличной дорожной сети - автодороги из района Южное Бутово г. Москвы до автодороги "посёлок Коммунарка - аэропорт Остафьево" и Центральной автодороги в поселке Коммунарка с выходом в район Южное Бутово города Москвы (1 этап)" (далее - Постановление от 15 октября 2013 года N 683-ПП), утверждён проект планировки участка линейного объекта улично-дорожной сети - автодороги из района Южное Бутово г. Москвы до автодороги "посёлок Коммунара - аэропорт Остафьево" и Центральной автодороги в посёлке Коммунарка с выходом в район Южное Бутово г. Москвы (далее - Проект).

Артёмов C.Л., Буханова Л.A. и Смирнов Д.В. обратились в Московский городской суд с заявлением о признании недействующими абзаца семнадцать раздела 1, граф 4-6 пункта 6.1.1, пункта 7.2 подраздела 2.1 раздела 2 Проекта, которыми установлено, что пешеходные связи предлагается организовать посредством наземных пешеходных переходов с установкой мигающего светофора типа Т. 7; на Центральной автодороге в посёлке Коммунарка с выходом в район Южное Бутово г. Москвы внеуличные пешеходные переходы не предусматриваются; на участке от Калужского шоссе до квартала А-101 (протяжённостью 1700 м), ширина проезжей части 22,5 м, разделение транспортных потоков по направлениям и полосы безопасности - не предусматриваются.

Заявление мотивировано тем, что оспариваемые ими нормативные положения противоречат статье 1 Федерального закона Российской Федерации от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", статьям 3, 11 Федерального закона Российской Федерации от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", пункту 18 статьи 5 Федерального закона Российской Федерации от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", строительным нормам и правилам (в частности, пункту 5.23 СНиП 2.05.02-85* "Автомобильные дороги", пункту 5.20 СП 34.13330.2012 актуализированная редакция "СНиП 2.05.02-85* "Автомобильные дороги", утв. приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 июня 2012 года N 266, пунктам 5.4 и 5.5. СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (Примечание 2 к пункту 5.4 таблица 5, примечание 1 к пункту 5.5 таблица 6), пункту 9.1.14 и таблице 9.1.5 Норм и правил проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99, утверждённых постановлением Правительства Москвы от 25 января 2000 года N 49, ГОСТ Р 52398-2005 "Национальный стандарт Российской Федерации. Классификация автомобильных дорог. Основные параметры и требования"); нарушают их право на безопасность, жизнь и здоровье.

Решением Московского городского суда от 22 апреля 2014 года Артёмову C.Л., Бухановой Л.А., Смирнову Д.В. отказано в удовлетворении заявления.

В апелляционной жалобе Артёмов С.Л., Буханова Л.A, представитель Смирнова Д.В. - Сорк Д.М. просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, принять новое решение, которым заявленные требования удовлетворить в полном объеме.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством Москвы, Комитетом по архитектуре и градостроительству города Москвы, прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Основаниями для отмены решения в апелляционном порядке являются обстоятельства, перечисленные в статье 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Москвы в пределах полномочий по вопросу совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит и права заявителей не нарушает.

Как следует из наименования и содержания оспариваемого правового акта, предмет его регулирования составляют общественные отношения в области градостроительной деятельности по вопросу планировки линейного объекта улично-дорожной сети.

По мысли федерального законодателя, градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункты 1, 2, 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Включение федеральным законодателем законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области градостроительной деятельности (части 1 и 2 статьи 3) и наделение субъектов Российской Федерации полномочиями по подготовке и утверждению документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, утверждению документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также утверждению региональных нормативов градостроительного проектирования (статья 7) не предполагают произвольного осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации, которым установлены обязательные к исполнению всеми субъектами градостроительных отношений требования, предъявляемые к документам территориального планирования (статьи 9 - 29), градостроительному зонированию (статьи 30 - 40), планировке территории (статьи 41 - 46), архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства (статьи 47 - 55), а также ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.

В силу статей 41, 42 и 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по её обоснованию. Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов регионального значения. Подготовка документации по планировке территории, предназначенной для размещения линейных объектов, осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий. Документация по планировке территории утверждается соответствующим высшим исполнительным органом государственной власти в течение 14 дней со дня поступления указанной документации, подлежит опубликованию в порядке, установленном для нормативных правовых актов, и размещению информации на официальном сайте в сети Интернет. Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается Градостроительным кодексом Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Проведение публичных слушаний по проектам планировки территорий, включая проекты планировки территорий, предусматривающие размещение линейных объектов, в районах, поселениях города Москвы, на территориях которых разработаны указанные проекты, или по решению городской комиссии во всех или отдельных административных округах или районах, поселениях города Москвы, включая административные округа, районы и поселения, на территориях которых разработаны указанные проекты, либо в целом по городу Москве предусмотрены подпунктом 4 части 1 статьи 68 Градостроительного кодекса Москвы.

Из доказательств по делу следует, что Правительство Москвы, утверждая проект планировки участка уличной дорожной сети - автодороги из района Южное Бутово г. Москвы до автодороги "посёлок Коммунарка - аэропорт Остафьево" и Центральной автодороги в посёлке Коммунарка с выходом в район Южное Бутово города Москвы, действовало в соответствии принципами законодательства о градостроительной деятельности. Проект разработан на основе территориального планирования и градостроительного зонирования с учётом экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, в том числе с учётом мнения граждан.

Судом установлено, что проекту планировки участка линейного объекта улично-дорожной сети предшествовало утверждение Законом города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 Генерального плана города Москвы, а также принятие постановления Правительства Москвы от 2 сентября 2011 года N 408-ПП "О государственной программе города Москвы "Развитие транспортной системы на 2012 - 2016 гг.", которым и была фактически предусмотрена реконструкция центральной автомобильной дороги в посёлке Коммунарка с выходом в район Бутово и строительство автомобильной дороги из Бутова до автомобильной дороги "посёлок Коммунарка - аэропорт Остафьево";

проект планировки участка линейного объекта согласован с заинтересованными органами исполнительной власти, а также в отношении его проведена антикоррупционная экспертиза;

разработчиком проекта планировки объекта улично-дорожной сети, является Государственное унитарное предприятие "Научно-исследовательский и проектный институт Генерального плана города Москвы" на основании заключённого с ним по итогам открытого конкурса государственного контракта;

до утверждения проекта в целях доведения до населения информации о содержании проекта были проведены публичные слушания. Заключения по результатам публичных слушаний утверждены заместителем председателя по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы в Троицком и Новомосковском административных округах города Москвы.

Отклоняя доводы заявителя о противоречии оспариваемых положений пункту 5.23 СНиП 2.05.02-85* "Автомобильные дороги", пункту 5.20 СП 34.13330.2012 актуализированная редакция "СНиП 2.05.02-85* "Автомобильные дороги", ГОСТ Р 52398-2005 "Национальный стандарт Российской Федерации. Классификация автомобильных дорог. Основные параметры и требования", суд обоснованно исходил из того, что "автомобильные дороги" и "магистральные дороги и улицы, а также улицы и дороги местного значения" не являются тождественными категориями, спорный объект улично-дорожной сети отнесён к категории "магистральная улица районного значения", в связи с чем указанные выше нормы, как правильно отмечено в решении, к данной категории не могут быть применены.

В апелляционной жалобе заявители настаивают на том, что внесение изменений в оспариваемое ими постановление от 15 октября 2013 года N 683-ПП требовало повторного проведения градостроительной экспертизы.

Как видно из материалов дела, внесённые в данное постановление изменения не оказывают влияние на конструктивную надёжность и безопасность линейного объекта.

Между тем, в силу пункта 44 Положения об организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года N 145, проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий направляются повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу после устранения недостатков, указанных в отрицательном заключении государственной экспертизы, или при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые влияют на конструктивную надёжность и безопасность объекта капитального строительства.

Довод апелляционной жалобы о противоречии оспариваемых положений примечанию 2 к пункту 5.4 (примечание 2 к таблице 5) и примечанию 1 к пункту 5.5 (примечание 1 к таблице 6) СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утверждённых приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 декабря 2010 года N 820, является несостоятельным, поскольку в силу прямого указания, содержащегося в вводной части СНиП 2.07.01-89*, эти нормы и правила распространяются на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений и включают основные требования к их планировке и застройке; глава 5 "Учреждения и предприятия обслуживания" указанного СНиП, на нарушение пунктов которой ссылаются заявители, содержит требования, применяемые к размещению и организации учреждений и предприятий обслуживания, в число которых входят также детские дошкольные учреждения и общеобразовательные школы, а не к размещению объектов уличной дорожной сети. Кроме того, Проектом предусматривается устройство перекрёстков со светофорным регулированием на указанном участке автодороги, таким образом, у суда нет оснований полагать, что Проектом планировки автодорог на спорном участке автодороги нарушены права заявителей на безопасность, жизнь и здоровье.

Таким образом, выводы суда о непротиворечии федеральному законодательству оспариваемых заявителями положений соответствуют обстоятельствам дела, основаны на доказательствах, проверенных и оценённых судом первой инстанции по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующего спорное правоотношение.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену обжалуемого решения, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия не находит поводов для отмены правильного по существу решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 199, 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского городского суда от 22 апреля 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Артёмова С.Л., Бухановой Л.А., Смирнова Д.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.A.

Горчакова Е.В.