Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2014 г. N 11-АПГ14-8 Решение об отказе в признании недействующими отдельных положений постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 25 февраля 2014 г. N 120 "О грантах правительства Республики Татарстан врачам-специалистам, врачам клинико-лабораторной диагностики, принятым в 2014 году на работу в государственные учреждения здравоохранения Республики Татарстан" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2014 г. N 11-АПГ14-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционному представлению участвующего в деле прокурора на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 28 мая 2014 года, которым прокурору Республики Татарстан отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 25 февраля 2014 г. N 120 "О грантах правительства Республики Татарстан врачам-специалистам, врачам клинико-лабораторной диагностики, принятым в 2014 году на работу в государственные учреждения здравоохранения Республики Татарстан".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения апелляционного представления представителя Кабинета Министров Республики Татарстан и Министерства здравоохранения Республики Татарстан Стрюковой Т.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

В целях привлечения высококвалифицированных медицинских кадров в сферу здравоохранения и повышения доступности медицинской помощи в Республике Татарстан Кабинетом Министров Республики Татарстан 25 февраля 2014 года принято постановление N 120, пунктом 3 которого утвержден Порядок предоставления в 2014 году грантов Правительства Республики Татарстан врачам-специалистам, врачам клинико-лабораторной диагностики, принятым в 2014 году на работу в государственные учреждения здравоохранения Республики Татарстан (далее - Порядок).

Пунктом 6 названного Постановления специализированной организации предложено:

предоставлять врачам-специалистам, получившим грант, приоритетное право выбора жилого помещения;

установить минимальный срок рассрочки платежа за приобретаемое жилое помещение 5 лет.

Согласно абзацам четыре и шесть пункта 3 Порядка условиями предоставления гранта врачам-специалистам являются:

отсутствие у врача-специалиста жилых помещений для постоянного проживания по месту расположения учреждения здравоохранения, в том числе в связи с переездом из другого населенного пункта Российской Федерации;

согласие врача-специалиста на утрату права на получение гранта, мер государственной поддержки, установленных частью 5 статьи 13 Закона Республики Татарстан от 27 декабря 2004 года N 69-ЗРТ "О государственной поддержке развития жилищного строительства в Республике Татарстан", освобождение жилого помещения, оплачиваемого в том числе за счет гранта, предоставляемого в соответствии с настоящим Порядком, в случае прекращения им трудового договора с учреждением здравоохранения до истечения пятилетнего срока от даты заключения трудового договора (за исключением случаев прекращения трудового договора по основаниям, предусмотренным пунктом 8 части первой статьи 77, пунктами 1, 2 и 4 части первой статьи 81, пунктами 1, 2, 5, 6 и 7 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации).

Министерство здравоохранения Республики Татарстан в трехдневный срок со дня получения информации о прекращении врачом-специалистом трудового договора с учреждением здравоохранения до истечения пятилетнего срока обязательства, установленного пунктом 3 настоящего Порядка (за исключением случаев прекращения трудового договора по основаниям, предусмотренным пунктом 8 части первой статьи 77, пунктами 1, 2 и 4 части первой статьи 81, пунктами 1, 2, 5, 6 и 7 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации) от учреждения здравоохранения уведомляет врача-специалиста и специализированную организацию об утрате врачом-специалистом права пользования средствами гранта и о необходимости расторжения договора со специализированной организацией и освобождения жилого помещения в 30-дневный срок с даты получения уведомления (пункт 14 Порядка).

В силу пункта 15 Порядка специализированная организация обеспечивает расторжение соответствующего договора с врачом-специалистом в 30-дневный срок со дня получения уведомления Министерства и возврат врачу-специалисту собственных денежных средств, внесенных им в счет уплаты выкупной цены жилья, в соответствии с условиями и в порядке, установленными договором.

Прокурор Республики Татарстан обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими вышеприведенных положений Постановления и утвержденного им Порядка, ссылаясь на их противоречие нормам Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", Гражданскому кодексу Российской Федерации, а также статьям 30 и 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации о размерах ответственности грантополучателя.

По мнению прокурора, правовая норма оспариваемого постановления о предоставлении врачам-специалистам, получившим грант, приоритетного права выбора жилого помещения, а также норма Порядка о том, что одним из условий предоставления гранта врачам-специалистам является отсутствие у врача-специалиста жилых помещений для постоянного проживания по месту расположения учреждения здравоохранения, не отвечают признакам правовой определенности, которое влечет их неоднозначное понимание и применение, что создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и может привести к нарушению принципов равенства перед законом и верховенства закона. Положения Порядка, предусматривающие в качестве условия предоставления гранта согласие врача-специалиста на освобождение жилого помещения в случае прекращения им трудового договора с учреждением здравоохранения до истечения пятилетнего срока от даты заключения трудового договора, а также предусматривающие расторжение договора со специализированной организацией, освобождение жилого помещения и возврат врачу-специалисту собственных денежных средств, внесенных им в счет уплаты выкупной цены жилья, в случае расторжения трудового договора до истечения пятилетнего срока его действия, являются незаконными, поскольку противоречат действующему законодательству, не допускающему возможности требования освобождения жилого помещения, оплачиваемого за счет собственных средств, а также средств государственной поддержки по причине расторжения трудового договора с работодателем.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 28 мая 2014 года в удовлетворении заявления прокурора Республики Татарстан отказано.

В апелляционном представлении участвующий в деле прокурор просит решение отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

В соответствии с пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, социальная защита, включая социальное обеспечение, жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить этим федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно пункту 2.1 статьи 26.3 которого органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" медицинские и фармацевтические работники имеют право на основные гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам и фармацевтическим работникам за счет средств соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (часть 2 этой же статьи).

Из системного анализа приведенных выше норм федерального законодательства следует, что Республика Татарстан как один из субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать вопросы социальной поддержки медицинских работников, оказываемых за счет республиканского бюджета, в том числе определять круг лиц, которым надлежит предоставлять меры социальной поддержки, и определять условия их предоставления.

Действуя в пределах предоставленных ему полномочий, Кабинет Министров Республики Татарстан принял оспариваемый акт, которым учреждены в 2014 году гранты Правительства Республики Татарстан для осуществления государственной поддержки врачей-специалистов, врачей клинико-лабораторной диагностики, принятых в 2014 году на работу в государственные учреждения здравоохранения Республики Татарстан, Порядок предоставления данных грантов и Порядок финансового обеспечения расходов на их предоставление.

Согласно преамбуле названного Постановления целью его принятия является привлечение высококвалифицированных медицинских кадров в сферу здравоохранения и повышение доступности медицинской помощи в Республике Татарстан.

Пунктом 2 Постановления установлено, что грант предоставляется на улучшение жилищных условий и его размер на одного специалиста составляет 500,0 тыс. рублей.

В соответствии с пунктом 2 Порядка финансового обеспечения расходов на предоставление грантов правительства Республики Татарстан врачам-специалистам, врачам клинико-лабораторной диагностики, принятым в 2014 году на работу в государственные учреждения здравоохранения Республики Татарстан финансовое обеспечение расходов на предоставление грантов осуществляется за счет средств бюджета Республики Татарстан.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемое постановление с учетом утвержденных им Порядков не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Доводы прокурора Республики Татарстан о противоречии абзаца шестого пункта 3, пунктов 14 и 15 Порядка нормам о порядке выселения и ограничения в праве пользования жилищем Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и нормам об обращении взыскания на заложенное имущество Гражданского кодекса Российской Федерации, а также статьям 30 и 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации о размерах ответственности грантополучателя проверялись судом и правильно были признаны несостоятельными, поскольку предметом правового регулирования оспариваемого акта является не вопрос улучшения жилищных условий отдельной категории граждан, а вопрос привлечения в республику высококвалифицированных медицинских кадров для обеспечения населения медицинской помощью.

В этой связи, направленный на реализацию целей Постановления установленный им механизм предоставления отдельной категории граждан жилого помещения, предусматривающий возможность его предоставления во внеочередном порядке, по льготным ценам, в отсутствие в качестве необходимости нуждаемости в улучшении жилищных условий не может толковаться иначе как возможность получения жилого помещения вне установленных жилищным законодательством правил.

Разрешая заявленные требования, суд пришел к правильному выводу о том, что системное толкование пункта 12 Порядка с другими положениями данного нормативного правового акта позволяет прийти к выводу о том, что предоставление жилого помещения в собственность врача-специалиста возможно только при условии отработки им в данной должности в учреждении здравоохранения не менее 5 (пяти) лет с даты заключения трудового договора и получения права использования гранта в качестве средств погашения задолженности по оплате жилья, поэтому его освобождение до наступления этого срока и полной оплаты жилого помещения не может рассматриваться как противоречие нормам Гражданского и Жилищного законодательства.

В соответствии с преамбулой и статьей 1 Закона Республики Татарстан от 27 декабря 2004 г. N 69-ЗРТ "О государственной поддержке развития жилищного строительства в Республике Татарстан" данный Закон направлен на реализацию конституционного права граждан на жилище и предметом его правового регулирования являются отношения в области государственной поддержки развития жилищного строительства в Республике Татарстан, в том числе возникающие в связи с приобретением, строительством или реконструкцией гражданами индивидуального и многоквартирного жилья и объектов инженерной инфраструктуры, посредством реализации различных жилищных программ как за счет государственных, внебюджетных, так и привлеченных средств.

Вместе с тем, оспариваемый правовой акт, хотя и предусматривает ссылку на указанный Закон, но не регулирует вопрос улучшения жилищных условий врачей-специалистов, а меры социальной поддержки, предусмотренные данным Законом и указанные в оспариваемом постановлении, установлены в связи с реализацией целей принятия данного Постановления - привлечение высококвалифицированных медицинских кадров в сферу здравоохранения и повышение доступности медицинской помощи в Республике Татарстан.

Ссылка прокурора на Правила и порядок постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в системе социальной ипотеки в Республике Татарстан, утвержденные постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 15 апреля 2005 г. N 190, Порядок предоставления гражданам жилых помещений по социальной ипотеке, Порядок определения условий и сроков рассрочки платежей граждан для приобретения жилья по социальной ипотеке, утвержденные постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 2 августа 2007 г. N 366, правильно была признана судом несостоятельной, поскольку данные нормативные правовые акты имеют иной предмет регулирования и не регулируют отношения, связанные с вопросом привлечения кадров для обеспечения населения медицинской помощью.

Судебная коллегия находит верным суждение суда о том, что расторжение трудового договора до истечения пятилетнего срока его действия, установленное абзацем шестым пункта 3, пунктами 14 и 15 Порядка в качестве основания освобождения жилого помещения и возврата врачу-специалисту собственных денежных средств, внесенных им в счет уплаты выкупной цены жилья, является условием предоставления гранта, не противоречит положениям действующего законодательства и не препятствует реализации врачами-специалистами права на получение жилья на общих основаниях, предусмотренных Законом Республики Татарстан от 27 декабря 2004 г. N 69-ЗРТ "О государственной поддержке развития жилищного строительства в Республике Татарстан".

Подобное правовое регулирование, устанавливающее условие предоставления гранта, направлено на привлечение в республику высококвалифицированных специалистов в области здравоохранения посредством оказания им содействия в приобретении по месту работы жилья по специальным льготным ценам без соблюдения требований нуждаемости в улучшении жилищных условий и очерёдности предоставления жилых помещений, а потому не может рассматриваться как регулирование, нарушающее жилищные права врачей-специалистов.

В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 (в редакции от 9 февраля 2012 г.) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указано, что суду при проверке содержания оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли он определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Проанализировав содержание оспариваемых правовых норм, суд пришел к обоснованному выводу о том, что пункт 6 Постановления и абзац четвертый пункта 3 Порядка отвечают общеправовому критерию формальной определенности, не допускают какого-либо неоднозначного толкования его содержания, носят определенный характер.

Несмотря на то, что суд ошибочно связал место расположения учреждения здравоохранения с местом регистрации юридического лица, вместе с тем сделал правильный вывод о том, что используемое в правовом акте понятие "место расположения учреждения здравоохранения" при его применении надлежит оценивать с понятием "рабочее место", являющееся существенным условием трудового договора, заключаемого с работником, в данном случае с врачом-специалистом.

Используемое в пункте 6 постановления понятие "приоритетное право выбора жилого помещения" также не содержит неопределенности, поскольку подразумевает возможность получения жилого помещения вне правил (во внеочередном порядке, по льготным ценам, в отсутствие необходимости регистрации в качестве нуждающихся в государственной поддержке в улучшении жилищных условий) установленных Законом Республики Татарстан от 27 декабря 2004 г. N 69-ЗРТ "О государственной поддержке развития жилищного строительства в Республике Татарстан".

Учитывая, что суд при разрешении настоящего дела правильно применил нормы материального права, Судебная коллегия не усматривает оснований к отмене его решения по доводам апелляционного представления, которые направлены на переоценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 28 мая 2014 года оставить без изменения, апелляционное представление участвующего в деле прокурора - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.