Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 сентября 2014 г. N 78-АПГ14-23 Об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 5 мая 2006 г. N 221-32 "О жилищной политике Санкт-Петербурга"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 сентября 2014 г. N 78-АПГ14-23

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.A.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Арачемия Е.В., Ермолиной О.Е., Кочетковой А.Ю. и дополнениям к ней на решение Санкт-Петербургского городского суда от 23 апреля 2014 года, которым отказано в удовлетворении их заявления об оспаривании отдельных положений Закона Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

26 апреля 2006 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 5 мая 2006 года губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 221-32 "О жилищной политике Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга).

Первоначальный текст документа был опубликован в "Вестнике Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" от 23.05.2006 N 7.

В настоящее время Закон действует в редакции Закона Санкт-Петербурга N 690-120 от 11.12.2013.

В пункте 1 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга перечислены способы распоряжения жилыми помещениями государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга. В силу пункта 2 указанной статьи приведенный перечень является исчерпывающим.

Статьей 16 Закона Санкт-Петербурга установлено, что с учетом объемов финансирования, предусмотренного бюджетом Санкт-Петербурга на очередной финансовый год, и количества свободных и дополнительно включаемых в состав государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга в целях предоставления гражданам по договорам социального найма жилых помещений уполномоченным правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга ежегодно составляются перечни категорий граждан для предоставления им жилых помещений по договорам социального найма и оказания содействия в улучшении жилищных условий (отдельно по каждой из форм содействия) в очередном финансовом году. Сводный реестр указанных списков составляет годовой жилищный план.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона Санкт-Петербурга при расселении многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, используются все способы обеспечения Санкт-Петербургом условий для осуществления права граждан на жилище, предусмотренные настоящим Законом Санкт-Петербурга.

Одним из таких способов согласно статье 23 Закона Санкт-Петербурга является мена жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга. При этом по условию, определенному пунктом 2 статьи 23 Закона Санкт Петербурга, в случае, когда в соответствии с договорами мены, заключаемыми с согласия собственников жилых помещений, стоимость жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга, передаваемых Санкт-Петербургом в частную собственность, превышает стоимость жилых помещений, передаваемых в собственность Санкт-Петербурга, от оплаты разницы между стоимостью подлежащих мене жилых помещений освобождаются граждане, являющиеся собственниками жилых помещений, изымаемых для государственных нужд Санкт-Петербурга в связи с изъятием земельного участка, жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, или жилых помещений, признанных в установленном порядке непригодными для проживания, обеспеченные с учетом членов их семьи общей площадью жилого помещения менее нормы предоставления, при расселении в соответствии с адресной программой, утверждаемой правительством Санкт-Петербурга, в случае, если общая площадь передаваемого Санкт-Петербургом в собственность граждан жилого помещения не превышает норму предоставления, определяемую в установленном порядке с учетом количества граждан, являющихся собственниками жилого помещения, и совместно проживающих с ними членов их семьи.

Заявители являются собственниками жилых помещений на праве общей долевой собственности в доме, который распоряжением администрации Кронштадтского района Санкт-Петербурга от 12.05.2010 N 178-р признан аварийным и подлежащим реконструкции.

Арачемия Е.В. и Ермолина О.Е. обратились в суд с заявлением, в котором просили признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с 8 февраля 2012 года пункт 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга в части слов "в целях предоставления", "для предоставления", "перечни категорий граждан", "годовой жилищный план", пункт 2 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга в части слов "не допускается" в той мере, в какой из оспариваемых положений не следует право гражданина на выбор между несколькими способами осуществления гражданских прав, в том числе, на предоставление на одно лицо одного жилого помещения по основаниям, предусмотренным статьёй 16 Закона Санкт-Петербурга, и в той мере, в какой из этих положений следует необходимость восстановления указанных прав в порядке главы 24 ГПК РФ.

Кочеткова А.Ю. обратилась в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с 8 февраля 2012 года пункт 2 статьи 22 Закона Санкт-Петербурга в части слов "используются", "для осуществления", абзац 5 пункта 2 статьи 23 Закона Санкт-Петербурга в части слова "граждан" в той мере, в какой из оспариваемых положений не следует право гражданина на выбор между несколькими способами осуществления гражданских прав, в том числе, на предоставление на одно лицо одного жилого помещения по основаниям, предусмотренным статьёй 16 Закона Санкт-Петербурга, и в той мере, в какой из этих положений следует необходимость восстановления указанных прав в порядке главы 24 ГПК РФ.

Заявления мотивированы тем, что оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга вызывают неоднозначное толкование, влекут нарушение прав заявителей и противоречат статье 13, частям 1, 2 и 4 статьи 1 Жилищного кодекса Российской Федерации, главе 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

По мнению заявителей, оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга лишают собственников жилых помещений, подлежащих изъятию в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд, самостоятельно определять способ реализации своих жилищных прав.

Дела по заявлениям указанных лиц объединены судом в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 23 апреля 2014 года заявления Арачемия Е.В., Ермолиной О.Е., Кочетковой А.Ю. оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Арачемия Е.В., Ермолина О.Е., Кочеткова А.Ю. просят решение отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене решения суда и считает его правильным.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Уставом Санкт-Петербурга вопросы, регулирующие жилищные отношения, также отнесены к совместному ведению Российской Федерации и Санкт-Петербурга (п. 10 части 1 статьи 11).

Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений определены статьями 13, 14 Жилищного кодекса Российской Федерации; этот перечень вопросов, отнесенных к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в жилищной сфере, не является исчерпывающим. В частности, в компетенцию указанных органов входят иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, полномочиям органов местного самоуправления.

Согласно частям 1, 2 и 8 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации обеспечение жилищных прав собственника жилого помещения, расположенного в доме, подлежащем сносу, производится путем его выкупа либо предоставления другого жилого помещения с зачетом его стоимости в выкупную цену по соглашению с собственником.

Как следует из буквального толкования оспариваемого заявителями пункта 2 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга, в нем установлен запрет на распоряжение жилыми помещениями государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга в ином, чем определено в пункте 1 названной статьи порядке.

Указанная норма регионального закона, как правильно указал суд первой инстанции, не противоречит положениям статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации и, в частности, пунктам 1 и 8 указанной статьи, в силу которых к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений отнесены, в том числе, государственный учет и осуществление контроля за использованием жилищного фонда субъекта Российской Федерации.

Верным является вывод и об отсутствии противоречий оспариваемой нормы положениям статьи 1 Жилищного кодекса Российской Федерации, регламентирующей общие начала жилищного законодательства, поскольку законодатель субъекта Российской Федерации, установив исчерпывающий перечень оснований распоряжения жилыми помещениями государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга, в рамках предоставленных ему полномочий (ст.ст. 12, 30 Устава Санкт-Петербурга) установил правовое регулирование, не допускающее произвольного распоряжения своей собственностью.

При этом доводы заявителей о том, что указанное правовое регулирование лишает их права на выбор между несколькими способами осуществления гражданских прав в случае изъятия жилого помещения по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, обоснованно признаны несостоятельными с учетом того, что такое право установлено в другой норме Закона Санкт-Петербурга (ст. 14).

В соответствии со статьёй 16 Закона Санкт-Петербурга с учетом объема финансирования, предусмотренного бюджетом Санкт-Петербурга на очередной финансовый год, и количества свободных и дополнительно включаемых в состав государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга в целях предоставления гражданам по договорам социального найма жилых помещений уполномоченным правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга ежегодно составляются перечни категорий граждан для предоставления им жилых помещений по договорам социального найма и оказания содействия в улучшении жилищных условий (отдельно по каждой из форм содействия) в очередном финансовом году. Сводный реестр указанных списков составляет годовой жилищный план.

Приводя анализ указанной нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в ней определены общие условия планирования обеспечения граждан жилыми помещениями посредством составления годового жилищного плана.

При этом правомерными являются выводы суда и о том, что оспариваемая норма не устанавливает порядка предоставления гражданам жилых помещений, не сужает перечень оснований их представления по сравнению с основаниями, определенными федеральным законодателем, и, таким образом, не нарушает каких-либо прав заявителей.

По своему содержанию оспариваемые нормы при определении гарантий жилищных прав граждан не исключают в установленных законом случаях возможности выплаты выкупной цены жилого помещения, определяемой соглашением сторон, либо предоставления другого жилого помещения с зачетом его стоимости в выкупную цену по соглашению сторон в соответствии с положениями, установленными статьей 32 Жилищного кодекса Российской Федерации.

При этом оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга по своему содержанию отвечают общеправовому критерию формальной определенности, обеспечивая единообразное понимание и, следовательно, однозначное применение.

Оценивая доводы заявителей о противоречии федеральному законодательству пункта 2 статьи 22 Закона Санкт-Петербурга, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что названная норма, устанавливая общий принцип расселения многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, в качестве гарантий реализации прав граждан, предусмотренных статьёй 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, предусмотрела для этих целей использование всех способов обеспечения Санкт-Петербургом условий для осуществления права граждан на жилище, предусмотренных настоящим Законом Санкт-Петербурга.

При этом верным является вывод суда в той части, что названная норма Закона Санкт-Петербурга не лишает граждан права самостоятельного определения способа реализации своих жилищных прав, поскольку указанное не следует из содержания статьи 22 Закона Санкт-Петербурга, а ошибочная позиция заявителя связана с произвольным толкованием оспариваемой нормы.

Статьей 23 Закона Санкт-Петербурга регламентирован порядок мены жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга, как одного из закрепленных в статье 12 названного Закона способов распоряжения жилыми помещениями.

Обоснованным является суждение суда первой инстанции о том, что указанная норма принята в пределах компетенции законодательного органа Санкт-Петербурга, представляет собой дополнительную гарантию реализации прав граждан в случае изъятия у них жилых помещений по основаниям, предусмотренным статьёй 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, не ограничивает права заявителей на выбор способа реализации своих жилищных прав, в том числе, и на предоставление им отдельных жилых помещений при наличии установленных законодательством условий.

Правомерно признаны несостоятельными доводы заявителей о противоречии оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга нормативным положениям главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку приведенные нормы Закона Санкт-Петербурга порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции не регулируют, не лишают заявителей права на обращение в суд с заявлением о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.

Апелляционная жалоба заявителей основана на неправильном толковании норм материального права и не содержит доводов, которые в соответствии со статьей 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации могли бы являться основанием для отмены решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328 и 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 23 апреля 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Арачемия Е.В., Ермолиной О.Е., Кочетковой А.Ю. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.A.