Концепция создания единой информационной системы ФМС России на основе объединения государственной системы миграционного учета и ведомственного сегмента ФМС России государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения (утв. Федеральной миграционной службой 1 октября 2014 г.)

Концепция создания единой информационной системы ФМС России на основе объединения государственной информационной системы миграционного учета и ведомственного сегмента ФМС России государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения (далее - Концепция) представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления информационно-аналитической поддержки реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.

Правовую основу Концепции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, стандарты и рекомендации, гармонизированные с российским законодательством.

I. Общие положения

В условиях динамично развивающейся российской экономики и ее интеграции в мировое хозяйство Правительству Российской Федерации в целях решения определенного круга социальных и экономических задач требуется оперативная информация о текущем состоянии народонаселения по ряду социальных групп, как в территориальных образованиях различного уровня, так и в целом по стране.

Точные данные о направлении и интенсивности миграционных потоков позволяют существенно повысить достоверность прогнозов и проводить осмысленную социально-экономическую и научно-техническую политику.

Создание на основе объединения государственной информационной системы миграционного учета (далее - ГИС МУ) и ведомственного сегмента государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения ФМС России (далее - ВС ФМС России ГС ПВДНП) единой информационной системы ФМС России (далее - ЕИС ФМС России) предполагает формирование информационно-технологической платформы и реализацию управленческого и контрольного механизмов исполнения мероприятий, позволяющих повысить эффективность комплекса организационных решений и обеспечивающих достижение поставленных целей и решение задач в сфере миграции.

Интеграция вышеперечисленных компонент в единую информационную систему позволит объединить сильные стороны упомянутых систем, сократить затраты бюджета на их сопровождение, повысить эффективность использования оборудования и каналов связи.

II. Цели и задачи создания единой информационной системы миграционной службы

Создание ЕИС ФМС России на основе объединения ГИС МУ и ВС ФМС России ГС ПВДНП предполагает формирование интегрирующей инфраструктуры на основе технических и технологических решений, использованных в ГИС МУ и ВС ФМС России ГС ПВДНП, и обеспечение информационно-аналитической поддержки реализации государственной миграционной политики Российской Федерации, в том числе:

а) совершенствование предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере миграции, в том числе с использованием информационных технологий (программно-технических решений и инфраструктуры, обеспечивающих информационно-технологическое взаимодействие информационных систем и используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме);

б) совершенствование способов получения, формирования, хранения и использования персональных данных, включая биометрические, граждан с последующим использованием полученной информации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) повышение эффективности пограничного контроля путем предоставления в контур контроля ГС ПВДНП информационных ресурсов ЕИС ФМС России: о паспортно-визовых документах и биометрических данных их владельцев; списков лиц, которым в установленном порядке ограничено право на выезд из Российской Федерации; иных сведений из ЕИС ФМС России, необходимых для проведения пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

г) повышение эффективности контроля за выдачей документов, удостоверяющих личность, в том числе содержащих электронный носитель информации;

д) расширение использования информационных технологий для анализа миграционной ситуации и обеспечения реализации государственной миграционной политики Российской Федерации;

е) развитие системы статистического наблюдения на основе административных систем учета населения и системы выборочных исследований по вопросам внутренней и трансграничной миграции;

ж) совершенствование механизмов сбора, хранения, обработки и распространения информации в сфере миграции;

з) информационное обеспечение различных миграционных программ и мониторинг их эффективности;

и) обеспечение технической возможности информационного обмена в процессе межгосударственного сотрудничества правоохранительных органов в сфере борьбы с нелегальной миграцией, преступностью и террористическими проявлениями;

к) информационное сопровождение изменений в инструментах и механизмах государственной миграционной политики Российской Федерации.

III. Социально-экономические основы ЕИС ФМС России

При создании ЕИС ФМС России должны соблюдаться следующие условия:

а) персональные данные граждан фиксируются без нарушения неприкосновенности их личной жизни, без причинения им неудобств, без риска для их здоровья или посягательства на их личное достоинство;

б) информация, содержащаяся в базах данных ЕИС ФМС России, обрабатывается при полном соблюдении прав граждан на конфиденциальность своих персональных данных и удовлетворении всех действующих требований в отношении защиты указанных данных;

в) вводятся надлежащие ограничения для того, чтобы исключить какой-либо обмен данными, включая фотографии и биометрические данные, без наличия механизма, обеспечивающего соблюдение соответствующих норм, касающихся защиты данных;

г) исключается возможность воспроизводства реальных биометрических признаков владельца с данных, содержащихся в ЕИС ФМС России, и документах, удостоверяющих его личность.

При создании ЕИС ФМС России обеспечивается защита прав интеллектуальной собственности, патентная чистота принимаемых решений. В необходимых случаях проводится патентная экспертиза.

IV. Правовые основы создания ЕИС ФМС России

Утвержденная Президентом Российской Федерации Концепция государственной миграционной политики устанавливает цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Задачи государственной миграционной политики Российской Федерации, определенные Концепцией:

а) разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы;

б) содействие развитию внутренней миграции;

в) содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности;

г) выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;

д) содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;

е) противодействие незаконной миграции,

могут быть успешно решены только при наличии должного информационно-аналитического обеспечения, которое может быть получено только с использованием возможностей создаваемой ЕИС ФМС России.

Создание ЕИС ФМС России потребует соответствующих изменений в законодательстве:

по определению статуса, порядка эксплуатации и развития ЕИС ФМС России, ГИС МУ и ГС ПВДНП после исключения из ее состава ВС ФМС России ГС ПВДНП;

по вопросам получения биометрических параметров владельца паспортно-визовых документов при их контроле в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

V. Компетенция федеральных органов исполнительной власти по организации ЕИС ФМС России

В настоящем разделе приводятся базовые функции федеральных органов исполнительной власти в ЕИС ФМС России. На этапах проектирования создания и функционирования ЕИС ФМС России указанные функции могут быть расширены или уточнены.

ФМС России

Является государственным заказчиком, ответственным за координацию работ по созданию и развитию ЕИС ФМС России.

Является органом, ответственным за создание и обеспечение функционирования информационно-телекоммуникационной инфраструктуры ЕИС ФМС России.

ФМС России на этапе эксплуатации ЕИС ФМС России взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, осуществляет координацию деятельности в области формирования и использования баз данных по вопросам миграции, организации информационного обмена, а также доступа органов исполнительной власти к информационным ресурсам системы в рамках своих полномочий.

ФМС России осуществляет непосредственное взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти - участниками информационного взаимодействия с ЕИС ФМС России, муниципальными органами, органами законодательной и судебной власти, организациями и населением Российской Федерации по вопросам миграции. Под населением Российской Федерации для целей данной Концепции понимаются граждане Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно проживающие на территории Российской Федерации, либо временно пребывающие на территории Российской Федерации.

Минкомсвязь России

Является органом, ответственным за разработку и реализацию единой технической политики в части обеспечения участников и пользователей ЕИС ФМС России необходимыми каналами связи, а также за создание и функционирование её интеграционных частей с элементами электронного правительства.

ФСБ России

Является органом, ответственным за обеспечение информационной безопасности в ведомственном сегменте ФСБ России системы и объектов ведомственного сегмента МИД России системы, расположенных за пределами Российской Федерации, и за обеспечение информационной безопасности ЕИС ФМС России с применением средств криптографической защиты информации, а также органом, ответственным за создание, развитие и обеспечение функционирования ведомственного сегмента ФСБ России системы, за исключением ответственности, возложенной на Росграницу.

ФСТЭК России

ФСТЭК России является органом, ответственным за обеспечение безопасности (некриптографическими методами) информации, обрабатываемой в ЕИС ФМС России путем установления и совершенствования требований к обеспечению безопасности информации, сертификации средств защиты информации, участия в разработке, рассмотрения и согласования проектной и эксплуатационной документации вновь создаваемых (модернизируемых) объектов системы, контроля за проведением работ по аттестации ЕИС ФМС России, а также контроля за эффективностью принятых мер по защите информации и совершенствования этих мер.

Участниками системы в пределах своих компетенций также являются федеральные органы исполнительной власти, предоставляющие государственные услуги по миграционным вопросам, уполномоченные принимать решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществляющие контрольные и надзорные функции в миграционной сфере:

МВД России;

МИД России;

Минобороны России и иные федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба;

Минюст;

Минздрав России;

Минэкономразвития России;

Минобрнауки России;

ФСИН;

ФСБ России;

ФНС России;

Росфинмониторинг;

ФССП;

ФСО России;

СВР России;

ФСКН;

Росграница;

Росморречфлот.

Доступ к информационным ресурсам ЕИС ФМС России в пределах своих компетенций могут также получать Росстат, ФТС России, Генеральная прокуратура Российской Федерации, ЦИК России, органы законодательной и судебной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

VI. Основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти по организации ЕИС ФМС России

В ЕИС ФМС России обеспечивается информационное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с санкционированным ФМС России доступом к информационным ресурсам в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации.

Требования по защите информации в ЕИС ФМС России определяют уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, ведающие вопросами защиты информации, в том числе с использованием криптографических методов.

VII. Организационно-технические основы объединения ГИС МУ и ведомственного сегмента ФМС России ГС ПВДНП

Объединение ГИС МУ и ВС ФМС России ГС ПВДНП основано на следующих базовых принципах:

работы по объединению ГИС МУ и ВС ФМС России ГС ПВДНП должны осуществляться с целью объединения функциональности ведомственной деятельности ФМС России. Принципы функционирования остальных ведомственных модулей и сегментов, входящих в ГС ПВДНП, в случае отсутствия дополнительных требований к ним измениться не должны;

унификация применяемых в рамках ЕИС ФМС России проектных решений;

максимальное использование преимуществ программно-технических и технологических решений, разработанных в ходе создания ГИС МУ и ГС ПВДНП;

централизованное управление информационно-технологическим обеспечением ЕИС ФМС России;

исключение необоснованного дублирования информационных ресурсов ФМС России;

обеспечение оперативного санкционированного доступа сотрудников правоохранительных и иных уполномоченных органов к информационным ресурсам ЕИС ФМС России;

обеспечение возможности взаимодействия ЕИС ФМС России с международными и национальными системами в сфере миграции и биометрической идентификации;

обеспечение взаимодействия ЕИС ФМС России с другими государственными информационными системами и ресурсами в области персонального учета.

При объединении ГИС МУ и ВС ФМС России ГС ПВДНП учитываются положения Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Президентом Российской Федерации.

Автоматизация государственных услуг, оказываемых ФМС России и государственных функций, исполняемых ФМС России, реализуется в ЕИС ФМС России в совокупности функциональных возможностей информационных систем, входящих в ГИС МУ и ВС ФМС России ГС ПВДНП.

Программное обеспечение территориального уровня ЕИС ФМС России должно реализовывать функционал территориального органа ФМС России, включая возможность использования информационных систем при не функционирующих каналах связи с ограничениями, предусмотренными при организации временной автономной работы.

В ходе взаимодействия, осуществляемого при оформлении и изготовлении паспортно-визовых документов нового поколения, информационный поток первичных данных с объектов ФМС России территориального уровня должен направляться в ЕИС ФМС России федерального уровня.

Для обеспечения бесперебойного функционирования подразделений ФМС России должен быть предусмотрен переходный период, предполагающий возможность одновременной работы программного обеспечения текущей реализации ГИС МУ, ВС ФМС России ГС ПВДНП и целевой реализации ЕИС ФМС России.

Архитектура создаваемой ЕИС ФМС России является двухуровневой: первый уровень - территориальный, второй уровень - федеральный.

На объектах регионального уровня ФМС России создание элементов ЕИС ФМС России не предусматривается.

Технологическое обеспечение ЕИС ФМС России строится на основе территориально распределенной, многоуровневой, неоднородной и отказоустойчивой информационно-технологической среды, с использованием единой телекоммуникационной инфраструктуры.

Создание ЕИС ФМС России осуществляется на основе единого технологического ядра, обеспечивающего единство технологий интеграции, как внутренней, так и с внешними государственными информационными системами, технологий информационной безопасности, юридической значимости, учета и аналитической отчетности.

Построение технологического ядра ЕИС ФМС России должно выполняться:

а) в соответствии с положениями сервис-ориентированной архитектуры, с обеспечением слабой связанности и заменимости компонентов системы без пересмотра архитектуры;

б) в соответствии с открытыми стандартами и технологиям информационного взаимодействия;

в) с обеспечением масштабирования и надежности на основе технологий резервирования и кластеризации;

г) с обеспечением модифицируемости - изменения процессов работы ЕИС ФМС России с минимизацией программирования;

д) с обеспечением симметричной компонентной архитектуры, при которой существующие и создаваемые системы становятся равнозначными функциональными компонентами, интегрируемыми посредством технологического ядра.

В состав технологического ядра включаются:

единые средства и технологии интеграции, включая форматы обмена и соглашения по разработке сервисов;

единые средства и технологии управления сквозными бизнес-процессами, включая нотацию и соглашения по разработке бизнес-процессов, библиотеку типовых бизнес-процессов и шагов;

единые средства и технологии обеспечения информационной безопасности, включая средства SSO, управления идентификационной информацией, разграничения доступа, средства безопасности на сетевом и системном уровнях;

единые средства и технологии юридической значимости, включая инфраструктуру PKI, форматы и технологии электронной подписи (ЭП);

единые средства и технологии аналитического анализа информации, включая единое хранилище аналитических срезов и агрегатов, единые средства построения и работы с аналитическими витринами, единые средства и сервисы формирования печатных образов документов и отчетов;

единые средства и технологии управления основными данными, включая средства регистрации основных объектов учета (например, регистры учета бланков), ведения и распространения нормативно-справочной информации (НСИ);

единые средства и технологии администрирования, включая автоматическое обновление версий и релизов прикладного и системного программного обеспечения, резервное копирование и восстановление данных;

средства и технологии взаимодействия с биометрической и иной периферийной аппаратурой.

Существующие системы дорабатываются для соответствия единому технологическому ядру:

выделение слоя функциональных сервисов систем в соответствии с положениями сервис-ориентированной архитектуры;

перенос регламентов работы пользователей в подсистемах и регламентов взаимодействия с внешними системами в нотацию бизнес-процессов;

обеспечение функционирования под управлением средств управления бизнес-процессами;

создание единого пользовательского интерфейса с учетом требований к эргономике автоматизированных рабочих мест пользователей;

интеграция с наложенными средствами информационной безопасности, поддержка технологий и форматов обеспечения информационной безопасности и SSO;

интеграция с едиными средствами обеспечения юридической значимости, поддержка форматов и технологий формирования электронной подписи (ЭП), интеграция с инфраструктурой PKI;

поставка информации во внешнее аналитическое хранилище и интеграция с витринами и сервисами печати;

интеграция с сервисами учета в ходе жизненного цикла объектов, интеграция со средствами распространения нормативно-справочной информации;

интеграция с периферийной аппаратурой, в том числе используемой в ГС ПВДНП (компактные комплексы, серверы, кабины, стойки, сканеры изображений папиллярных узоров пальцев рук и др.), в соответствии с существующими технологиями.

При создании и внедрении единой системы защиты информации в ЕИС ФМС России необходимо предусмотреть выполнение следующих мероприятий:

применение сертифицированных ФСБ России средств криптографической защиты информации;

применение сертифицированных ФСТЭК России средств защиты информации от несанкционированного доступа;

проведение аттестации ЕИС ФМС России на соответствие требованиям безопасности информации;

контроль эффективности применения системы защиты информации (не реже одного раза в год).

Вопросы принадлежности и функционирования интеграционных компонентов ЕИС ФМС России определяются Правительством Российской Федерации.

VIII. Финансово-экономические основы создания ЕИС ФМС России

Финансирование создания ЕИС ФМС России, включая разработку новых и модернизацию действующих автоматизированных информационных систем федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции и полномочий в изготовлении, оформлении и контроле ПВД нового поколения, должно осуществляться из средств федерального бюджета.

Объем и направления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации будут определены на этапе разработки финансово-экономического обоснования создания ЕИС ФМС России. Финансирование создания ЕИС ФМС России должно учитывать распределение полномочий и компетенций, сложившееся между ее основными участниками.

IX. Стратегия создания ЕИС ФМС России

Процесс создания ЕИС ФМС России может быть разделен на три этапа и включает в себя следующие мероприятия.

Первый этап

Создание межведомственных органов управления проектом.

Подготовка финансово-экономического обоснования создания ЕИС ФМС России.

Проработка вопросов обеспечения информационной безопасности для объединенной ЕИС ФМС России и гармонизации требований по обеспечению информационной безопасности создаваемой ЕИС ФМС России и ГС ПВДНП.

Разработка и утверждение технического проекта создания ЕИС ФМС России.

Подготовка перечня проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, необходимых для функционирования ЕИС ФМС России, подлежащих дополнительной разработке или изменению.

Второй этап

Создание (развитие) информационно-телекоммуникационной инфраструктуры ЕИС ФМС России на основе гармонизации и унификации проектно-технических решения ГИС МУ и ВС ФМС России ГС ПВДНП, доработки и адаптации интеграционной составляющей ГИС МУ и ГС ПВДНП с учётом расширения функций ЕИС ФМС России, объёмов и назначения формируемых в ЕИС ФМС России государственных информационных ресурсов, увеличения состава поставщиков и потребителей информации и наработок, полученных в рамках проекта по внедрению универсальных электронных карт в Российской Федерации.

Разработка типовых программно-технических решений, включая доработку типовых программно-технических решений ведомственных сегментов, и оснащение ими федеральных органов исполнительной власти, государственных заказчиков работ по созданию ЕИС ФМС России.

Обеспечение информационной безопасности ЕИС ФМС России, включая проведение в установленном порядке тематических исследований программно-технических решений, применяемых в ЕИС ФМС России на соответствие предъявляемым требованиям по информационной безопасности, и аттестацию объектов информатизации.

Третий этап

Проведение опытной эксплуатации ЕИС ФМС России в пилотных регионах.

Издание нормативных правовых актов регулирующих отношения, возникающие при использовании ЕИС ФМС России в миграционной сфере.

Сдача ЕИС ФМС России в промышленную эксплуатацию на территории Российской Федерации.

X. Механизм реализации Концепции

Организационные принципы реализации Концепции заключаются в следующем:

Правительство Российской Федерации утверждает план мероприятий по интеграции государственной информационной системы миграционного учета и ведомственного сегмента государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения ФМС России в единую информационную систему ФМС России в 2014-2016 годах.

выполнение плана мероприятий в установленном порядке контролируется Правительством Российской Федерации;

Правительство Российской Федерации определяет федеральные органы исполнительной власти (и соответствующих должностных лиц), выполняющих роль координаторов по основным направлениям создания ЕИС ФМС России: созданию нормативной правовой базы, разработке стандартов, созданию программно-технических решений и инфраструктуры ЕИС ФМС России, развитию отечественного производства решений для ЕИС ФМС России, обеспечению информационной безопасности ЕИС ФМС России.

Координаторы работ по направлениям определяют порядок согласованного формирования технических требований и проведения конкурсов на выполнение работ, поставку товаров и оказание услуг для реализации компонентов ЕИС ФМС России.

Координаторы работ по направлениям осуществляют текущий контроль исполнения включенных в их состав мероприятий.

Общую координацию работ по реализации ЕИС ФМС России осуществляет созданная межведомственная рабочая группа. В необходимых случаях, по представлению межведомственной рабочей группы в установленном порядке разрабатываются проекты дополнительных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Реализация Концепции позволит создать условия для решения задачи обеспечения информационной и аналитической поддержки осуществления государственной миграционной политики Российской Федерации.

Руководитель ФМС России

К.О. Ромодановский