Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 июля 2014 г. N 36-АПГ14-2 О признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 2 части 1 статьи 3 Закона Смоленской области от 14 декабря 2004 г. N 95-з "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 июля 2014 г. N 36-АПГ14-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Хаменкова В.Б.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Смоленской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 2 части 1 статьи 3 Закона Смоленской области от 14 декабря 2004 г. N 95-з "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области" по апелляционной жалобе Смоленской областной Думы на решение Смоленского областного суда от 29 апреля 2014 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., пояснения представителей Смоленской областной Думы по доверенности Кушлянской Т.Б. и Степанова Д.И., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона Смоленской области от 14 декабря 2004 г. N 95-з "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области", опубликованного в декабре 2004 г. в официальном печатном издании "Смоленская газета", N 51 (в редакции Закона Смоленской области от 31 октября 2013 г. N 97-з), предусмотрено, что ветеранам труда после установления им в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" пенсии независимо от прекращения ими трудовой деятельности предоставляется мера социальной поддержки - бесплатные изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) при условии, что среднедушевой доход семьи ветерана труда (одиноко проживающего ветерана труда) не превышает полуторакратную величину прожиточного минимума пенсионера, установленную в Смоленской области.

Первый заместитель прокурора Смоленской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей приведённой нормы в части слов "при условии, что среднедушевой доход семьи ветерана труда (одиноко проживающего ветерана труда) не превышает полуторакратную величину прожиточного минимума пенсионера, установленную в Смоленской области".

В обоснование требований заявитель ссылался на противоречие оспариваемых положений предписаниям статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ), поскольку региональный законодатель поставил предоставление мер социальной поддержки ветеранам труда в зависимость от их материального положения, а при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся ветеранам труда до указанной даты в натуральной форме, совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Решением Смоленского областного суда от 29 апреля 2014 г. заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Смоленской областной Думой ставится вопрос об отмене решения суда, как постановленного с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Удовлетворяя заявленные требования, суд пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемое положение противоречит предписаниям федерального законодательства, поскольку ставит предоставление мер социальной поддержки одной и той же категории ветеранов в зависимость от их материального положения.

При этом суд обоснованно исходил из того, что в силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Специальным законом, регулирующим правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации, является Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон от 12 января 1995 г.).

Подпунктами 1-5 пункта 1 статьи 13 приведённого Закона социальная поддержка ветеранов предусматривает осуществление системы мер, включающей: пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации; получение ежемесячной денежной выплаты; получение и содержание жилых помещений; оплату коммунальных услуг; оказание медицинской помощи и протезно-ортопедической помощи.

Суд первой инстанции правомерно обратил внимание на то обстоятельство, что пунктом 2 части 2 статьи 22 Федерального закона от 12 января 1995 г., в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г., предусматривалось, что лицам, имеющим звание "Ветеран труда", при достижении возраста, дающего право на пенсию по старости, предоставлялось право и льгота на бесплатные изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения по месту жительства.

Федеральным законом N 122-ФЗ в статью 22 Федерального закона от 12 января 1995 г. внесены изменения, согласно которым меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

При этом в силу положений части 2 статьи 10 Федерального закона от 12 января 1995 г. меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 названного Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, федеральный законодатель, изменяя правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в преамбуле Федерального закона N 122-ФЗ предусмотрел, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учётом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены (часть 2 статьи 153 этого же Закона).

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки ветеранов труда.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 поименованного Закона).

Суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве положения приведённого федерального законодательства, сопоставив их с содержанием оспариваемого правового предписания регионального нормативного правового акта, пришёл к верному заключению об обоснованности заявленных требований в силу того, что полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации не являются произвольными и могут быть реализованы только с учётом конституционно-правовых норм и принципов, согласно которым органы государственной власти призваны обеспечивать эффективные механизмы социальной защищённости граждан, в том числе всех граждан из числа лиц, отнесённых законодательством субъекта к категориям, обеспечиваемым мерами социальной поддержки из бюджета субъекта Российской Федерации.

Принимая во внимание, что федеральный законодатель установил правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почёт и уважение в обществе (преамбула Федерального закона от 12 января 1995 г.), исходя из их социального статуса, устанавливаемого с учётом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда (статья 1 названного Федерального закона), Судебная коллегия считает, что предоставление мер социальной защиты ветеранам труда в зависимости от их материальной обеспеченности, как справедливо отметил суд первой инстанции, нельзя признать законным, следовательно, пункт 2 части 1 статьи 3 Закона Смоленской области от 14 декабря 2004 г. N 95-з в части слов "при условии, что среднедушевой доход семьи ветерана труда (одиноко проживающего ветерана труда) не превышает полуторакратную величину прожиточного минимума пенсионера, установленную в Смоленской области" обоснованно признан недействующим.

Суд первой инстанции правильно признал несостоятельными доводы Смоленской областной Думы о праве субъекта Российской Федерации при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами критерии нуждаемости.

Мотивы, по которым суд пришёл к такому заключению, подробно изложены в обжалуемом решении, Судебная коллегия находит их убедительными, основанными на правильном применении норм действующего законодательства.

То обстоятельство, что Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. N 371-ФЗ статья 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дополнена пунктом 2.1 (оправе органов государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами критерии нуждаемости), не означает, что субъект Российской Федерации правомочен устанавливать в качестве условия предоставления предусмотренного региональным законодательством права на бесплатные изготовление и ремонт зубных протезов материальное положение такой категории граждан, как ветераны труда, которым получение мер социальной поддержки гарантировано Федеральным законом от 12 января 1995 г. независимо ни от каких других обстоятельств, кроме наличия звания ветерана труда.

По смыслу пункта 2.1 статьи 26.3 в системном единстве с подпунктом 24 пункта 2 этой же статьи и частью 3 статьи 26.3-1 названного выше Федерального закона, субъект Российской Федерации вправе устанавливать критерии нуждаемости в мерах социальной поддержки исключительно в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.

Доводов, опровергающих выводов суда, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем не является основанием для отмены судебного постановления.

Вместе с тем, Судебная коллегия по административным делам считает необходимым резолютивную часть решения изложить в иной редакции, указав о признании недействующим пункта 2 части 1 статьи 3 Закона Смоленской области от 14 декабря 2004 г. N 95-з "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области" (в редакции Закона Смоленской области от 31 октября 2013 г. N 97-з), поскольку в силу положений главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оспариванию подлежит нормативный правовой акт, действующий в редакции на момент обращения в суд с заявлением о признании его недействующим ввиду противоречия законодательству, имеющему большую силу, и нарушения прав и законных интересов участников общественных отношений, которые он регулирует, то есть предметом судебного нормоконтроля по настоящему делу является действующая на момент обращения в суд правовая норма, а не региональный нормативный правовой акт, которым в эту норму внесены изменения. Следовательно, Закон Смоленской области от 31 октября 2013 г. N 97-з, содержащий правовые нормы о внесении изменений и не регулирующий каких-либо правоотношений, не может быть самостоятельным предметом судебной проверки.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Смоленского областного суда от 29 апреля 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Смоленской областной Думы - без удовлетворения.

Резолютивную часть решения суда изложить в новой редакции:

"Заявление первого заместителя прокурора Смоленской области удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 2 части 1 статьи 3 Закона Смоленской области от 14 декабря 2004 г. N 95-з "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области" (в редакции Закона Смоленской области от 31 октября 2013 г. N 97-з "О внесении изменений в статьи 3 и 5 областного закона "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области") в части слов "при условии, что среднедушевой доход семьи ветерана труда (одиноко проживающего ветерана труда) не превышает полуторакратную величину прожиточного минимума пенсионера, установленную в Смоленской области".

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Хаменков В.Б.