Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 июля 2014 г. N 14-АПГ14-9 Суд оставил решение областного суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, поскольку оспариваемое положение Административного регламента, утв. приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 11 января 2012 г. N 7, противоречит требованиям федерального законодательства

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 июля 2014 г. N 14-АПГ14-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Хаменкова В.Б.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Берга О.В. о признании недействующими отдельных положений Административного регламента департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области, а также земельных участков, находящихся в городском округе город Воронеж, право государственной собственности на которые не разграничено, для строительства, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности", утверждённого приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 11 января 2012 г. N 7, по апелляционной жалобе департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области на решение Воронежского областного суда от 16 апреля 2014 г., которым заявление удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области по доверенности Костровой И.С., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области (далее - Департамент) от 11 января 2012 г. N 7 утверждён Административный регламент департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области, а также земельных участков, находящихся в городском округе город Воронеж, право государственной собственности на которые не разграничено, для строительства, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности" (далее - Административный регламент), который был опубликован в январе 2012 г. в официальных печатных изданиях "Воронежский курьер", N 4, и "Собрание законодательства Воронежской области", N 2.

Пункт 2.6.1 Административного регламента поименован "Исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными, подлежащих предоставлению заявителем (с указанием способов их получения заявителем, в том числе в электронной форме, и порядок их предоставления)" и содержит следующие правовые предписания:

"Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в Департамент с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

Образец заявления приведён в приложении N 1 к Административному регламенту.

В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчёты.

Заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта оформляется в письменной форме (от руки или машинописным способом, может быть распечатано посредством электронных печатающих устройств (по выбору заявителя). Не допускается оформление заявления карандашом.

Заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта может составляться в единственном экземпляре-подлиннике или по желанию заявителя в двух экземплярах-подлинниках и подписывается заявителем или уполномоченным им лицом.

К заявлению о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, указанному в приложении N 1 Административного регламента, прилагаются следующие документы:

- копия документа, удостоверяющего личность заявителя (заявителей), являющегося физическим лицом, либо личность представителя физического или юридического лица;

- копия документа, удостоверяющего права (полномочия) представителя физического или юридического лица, если с заявлением обращается представитель заявителя (заявителей);

- технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчёты (могут прилагаться по усмотрению заявителя).

Основанием принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства является решение Департамента о предварительном согласовании места размещения объекта, которое действует в течение трёх лет.

Для принятия решения о предоставлении земельного участка на определённом праве заявители обращаются в Департамент с соответствующим заявлением.

Образцы заявлений о предоставлении земельных участков приведены в приложениях N 2 и 3 к Административному регламенту.

В случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства в соответствии с Законом Воронежской области от 13 мая 2008 г. N 25-03 "О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области" к заявлению о предоставлении земельного участка заявитель прилагает копии и оригиналы (для обозрения) документов, подтверждающих принадлежность заявителя к льготным категориям граждан, определённых действующим законодательством.".

Согласно пункту 2.8.1 Административного регламента в предоставлении земельных участков в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование отказывается, если:

- с заявлением обратилось ненадлежащее лицо;

- документы, представленные заявителем, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства;

- не представлены все документы, необходимые в соответствии с требованиями действующего законодательства и Административного регламента для принятия решения о предоставлении земельного участка;

- имеются соответствующие постановления (акты) судов, решения правоохранительных органов в отношении земельных участков, права на которые приобретаются;

- имеются противоречия между заявленными и уже зарегистрированными правами;

- Департамент не является уполномоченным органом по распоряжению земельным участком, в отношении которого поступило заявление о предоставлении земельного участка на соответствующем праве;

- имеются запреты, аресты на земельный участок.

Берг О.В. обратился в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 2.6.1 и 2.8.1 Административного регламента в части отказа в предоставлении услуги при несоответствии заявления о предоставлении услуги форме, указанной в данном регламенте; пункта 2.8.1 в части отказа в предоставлении услуги при непредставлении документов, которые не должен представлять заявитель (в том числе которые изготавливаются органом, предоставляющим услугу, или запрашиваются по межведомственному запросу), и в отношении слов "имеются соответствующие постановления (акты) судов, решения правоохранительных органов в отношении земельных участков, права на которые приобретаются".

В обоснование требований заявитель ссылался на то, что предусмотренный в пункте 2.8.1 Административного регламента отказ в предоставлении государственной (муниципальной) услуги по причине несоответствия представляемых документов форме, утверждённой Административным регламентом, в частности, форме заявления, приведённой согласно оспариваемому пункту 2.6.1 в приложениях N 1-3, нарушает право на получение данной услуги, установленное Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ).

Берг О.В. указывал, что предусмотренный пунктом 2.8.1 Административного регламента отказ в предоставлении государственной (муниципальной) услуги по основанию непредставления документов, которые не должен представлять заявитель, противоречит части 6 статьи 7.1 Федерального закона N 210-ФЗ, в силу которой непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации, приведённых в пункте 2 части 1 статьи 7 данного закона, в орган, указанный в абзаце первом части 1 статьи 7 этого же закона, не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги.

Заявитель полагал, что отказ в предоставлении государственной (муниципальной) услуги по причине наличия соответствующих постановлений (актов) судов, решений правоохранительных органов в отношении земельного участка, права на которые приобретаются, является неправомерным, поскольку понятие "соответствующие" является неопределённым, что в силу пункта 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" является самостоятельным основанием для признания нормы недействующей.

Кроме того, решения правоохранительных органов в силу статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации не являются основанием для возникновения или прекращения гражданских прав.

По мнению заявителя, оспариваемые предписания регионального нормативного правового акта создают препятствия в получении государственной (муниципальной) услуги по предоставлению в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование земельных участков.

Решением Воронежского областного суда от 16 апреля 2014 г. заявление удовлетворено в части.

Пункт 2.8.1 Административного регламента признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу в части, предусматривающей отказ в предоставлении государственной услуги по предоставлению земельных участков в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование при непредставлении документов, необходимых в соответствии с требованиями действующего законодательства и Административного регламента для принятия решения о предоставлении земельного участка и находящихся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Воронежской области, муниципальными правовыми актами по межведомственному запросу (абзац четвёртый), а также в части "имеются соответствующие постановления (акты) судов, решения правоохранительных органов в отношении земельных участков, права на которые приобретаются" (абзац пятый).

В удовлетворении заявленных требований в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе Департамент просит отменить решение суда первой инстанции в той части, в которой требования удовлетворены, как постановленное с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы Бергом О.В. и прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о необоснованности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции Берг О.В. не явился.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие заявителя.

В силу положений статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления. В случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Удовлетворяя заявленные требования частично, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые положения пункта 2.8.1 Административного регламента противоречат требованиям федерального законодательства.

При этом суд обоснованно исходил из того, что согласно пунктам "в", "к" части 1 статьи 72, статье 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по указанным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Суд первой инстанции, проанализировав предписания статьи 2, части 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации о полномочиях субъектов Российской Федерации в области земельных отношений, пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-Ф3 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", статей 3, 13 Федерального закона N 210-ФЗ, пункта 5.2 Перечня государственных услуг исполнительных органов государственной власти Воронежской области, утверждённого указом Губернатора Воронежской области от 27 мая 2011 г. N 214-у, пункта 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области, утверждённого постановлением правительства Воронежской области от 29 октября 2010 г. N 916, пункта 2 статьи 6, пункта 2 статьи 7 Закона Воронежской области от 13 мая 2008 г. N 25-03 "О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области", постановления Правительства Воронежской области от 8 мая 2009 г. N 365 "Об утверждении Положения о департаменте имущественных и земельных отношений Воронежской области", пришёл к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Департамента, являющегося уполномоченным органом в сфере земельных отношений, определённым Правительством Воронежской области.

Специальным законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, является Федеральный закон N 210-ФЗ.

Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ).

Статьёй 13 приведённого федерального закона установлено, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу; порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации; порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 утверждены Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг.

Пунктом 6 статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ определено, что стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия.

Правительство Российской Федерации, конкретизируя положения нормы федерального закона, предписало включать в содержание стандарта предоставления государственной услуги отдельно исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем, а также исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и которые заявитель вправе представить (подпункты "е", "ж" пункта 14 приведённых выше правил).

Пунктом 2 части 1 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ предусмотрено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 данного федерального закона государственных и муниципальных услуг; заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.

Непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации, указанных в пункте 2 части 1 статьи 7 данного закона, в орган, названный в абзаце первом части 1 статьи 7 этого же закона, не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги (часть 6 статьи 7.1 Федерального закона N 210-ФЗ).

Суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве предписания федерального законодателя, сделал верное заключение о том, что из содержания абзаца четвертого пункта 2.8.1 Административного регламента следует, что в предоставлении государственной услуги отказывается в случае непредставления любого документа, необходимого в соответствии с требованиями действующего законодательства и названного регламента для принятия решения о предоставлении земельного участка.

Судебная коллегия по административным делам не находит оснований не согласиться с суждением суда, что приведённое правовое предписание не отвечает общеправовым критериям определённости, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и позволяет исполнительному органу отказать в предоставлении государственной услуги, в том числе и в случае непредставления документов, которые могут быть получены по межведомственному информационному запросу.

При этом суд обоснованно не принял во внимание утверждение Департамента о распространении положений абзаца четвёртого пункта 2.8.1 Административного регламента только на те документы, обязанность по представлению которых возложена на заявителя, так как в оспариваемой норме отсутствует конкретное указание об этом обстоятельстве.

Является правильным вывод суда первой инстанции о несостоятельности доводов, что фактически основанием к отказу в предоставлении государственной услуги в соответствии с оспариваемой нормой является заключение компетентного органа о невозможности предоставления земельного участка ввиду отсутствия необходимых документов, поскольку указанное основание к отказу в предоставлении государственной услуги не закреплено в Административном регламенте.

Судебная коллегия по административным делам не находит оснований не согласиться с заключением суда о том, что абзац пятый пункта 2.8.1 Административного регламента в части отказа в предоставлении государственной услуги при наличии "соответствующих постановлений (актов) судов, решений правоохранительных органов в отношении земельного участка, права на который приобретаются" также не отвечает общеправовым критериям определённости, ясности и недвусмысленности.

Пунктом 3 части 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что гражданские права и обязанности возникают из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности.

Оспариваемая заявителем норма в части слова "соответствующие" не позволяет определить судебные решения, устанавливающие гражданские права и обязанности в отношении земельного участка, на который претендует заявитель.

Кроме того, отказ в предоставлении государственной услуги при наличии решений правоохранительных органов не предусмотрен действующим законодательством в качестве оснований возникновения, обременения либо прекращения прав на земельные участки.

Суд правильно указал, что использование в абзаце пятом пункта 2.8.1 Административного регламента слов "соответствующих постановлений (актов) судов, решений правоохранительных органов" не позволяет признать перечень оснований для отказа в предоставлении услуги по предоставлению земельных участков в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование исчерпывающим.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, аналогичны позиции Департамента в судебном заседании суда первой инстанции, им дана правильная правовая оценка, они основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, выводов суда не опровергают, следовательно, не могут служить основанием для отмены постановленного решения суда.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Воронежского областного суда от 16 апреля 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Хаменков В.Б.