Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2014 г. N 9-АПГ14-7 Об оспаривании пункта 4 раздела 2 Положения о рабочей группе инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, утв. постановлением Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года N 298, пунктов 1.1-1.8 раздела 1, пунктов 2.1.1-2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2014 г. N 9-АПГ14-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.A. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам Министерства инвестиционной политики Нижегородской области, Правительства Нижегородской области и общества с ограниченной ответственностью "Первый ЗКПД"

на решение Нижегородского областного суда от 15 апреля 2014 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.A., объяснения представителей Министерства инвестиционной политики Нижегородской области и Правительства Нижегородской области Железовой Е.А. и Чернобровкиной Е.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Первый ЗКПД" Дворецкого А.В. и Чувелевой Е.А., просивших отменить обжалуемое решение, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда первой инстанции подлежащей отмене в части удовлетворения заявленных требований, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Первый ЗКПД" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 2 и 3 статьи 3 Закона Нижегородской области N 192-З "О регулировании земельных отношений Нижегородской области", пунктов 1 и 3 постановления Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года N 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов", пунктов 1.1-1.8 раздела 1, пунктов 2.1.1-2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года N 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов", Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород при принятии решений о продлении сроков исполнения рекомендаций, установленных решениями инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области) при обращении граждан и юридических лиц, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года N 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов", постановления Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года N 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области", постановления Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года N 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области", постановления Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 года N 979 "Об утверждении Регламента работы "единого окна" по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области", приказа Министерства инвестиционной политики Нижегородской области от 2 ноября 2006 года N 22 "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки".

По мнению заявителя, данное правовое регулирование, незаконно возлагая обязанности на предпринимателей по сбору документов, не предусмотренных федеральным законодательством, создаёт препятствия для осуществления предпринимательской деятельности в сфере строительства, нарушает тем самым права заявителя и противоречит подпунктам "д", "ж", "з" пункта 1 статьи 1, части 2 статьи 5, пункту "д.1" части 7 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьям 124 и 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 5, 29, 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 29 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", пункту 5 Положения о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 года N 725, пункту 7 части 1 статьи 26, части 2 статьи 31 Устава Нижегородской области, статьям 3 и 6, пункту 2 статьи 15 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года N 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области", статье 21 Закона Нижегородской области от 3 октября 2007 года N 129-З "О Правительстве Нижегородской области".

Законодательное собрание Нижегородской области, Правительство Нижегородской области и Министерство инвестиционной политики Нижегородской области возражали против удовлетворения заявленных требований.

Решением Нижегородского областного суда от 15 апреля 2014 года заявление ООО "Первый ЗКПД" удовлетворено частично, признаны не действующими с момента вступления в законную силу решения:

- пункт 4 раздела 2 Положения о рабочей группе инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года N 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области";

- раздел 1, пункты 2.1.1-2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года N 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов" в части, не предусматривающей возможности обращения с заявлениями о предоставлении земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, иным способом, чем обращение с заявкой на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов.

В удовлетворении остальных требований ООО "Первый ЗКПД" о признании недействующими нормативных правовых актов отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Первый ЗКПД" просит решение суда первой инстанции отменить, как основанное на неправильном применении норм материального и процессуального права, регулирующего спорное правоотношение, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объёме.

В апелляционных жалобах Правительство Нижегородской области и Министерство инвестиционной политики Нижегородской области просят решение суда первой инстанции отменить в той части, в которой заявленные требования ООО "Первый ЗКПД" удовлетворены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение в той части, в которой отказано обществу с ограниченной ответственностью "Первый ЗКПД" в удовлетворении заявления, не подлежащим отмене, ввиду отсутствия оснований, предусмотренных статьёй 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Решение в той части, в которой заявленные требования ООО "Первый ЗКПД" удовлетворены, Судебная коллегия полагает подлежащим отмене, как основанное на неправильном толковании норм материального и процессуального права, регулирующих спорное правоотношение.

Так, признавая недействующим пункт 4 раздела 2 Положения о рабочей группе инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года N 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области", суд посчитал его не соответствующим требованиям формальной определённости.

Однако из содержания данного нормативного правового акта, отнюдь, не следует каких-либо предписаний, направленных на установление для рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области необоснованной широты дискреционных полномочий, либо ограничивающих права граждан на предпринимательскую деятельность, что действительно, свидетельствовало бы о несоблюдении принципа правовой определённости.

То обстоятельство, что Правительство Нижегородской области, создавая рабочую группу инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области и в связи с этим определяя одним из направлений её деятельности рассмотрение заявок на реализацию инвестиционных проектов, общая стоимость по которым не превышает 30 миллионов рублей, при этом не исключает рассмотрение данного вопроса непосредственно на заседании Инвестиционного Совета при Губернаторе Нижегородской области, не может расцениваться в качестве правовой основы, создающей возможность злоупотребления Инвестиционным советом при Губернаторе Нижегородской области своими полномочиями, на чём фактически настаивает ООО "Первый ЗКПД".

В силу Положения об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года N 47, инвестиционный совет при Губернаторе Нижегородской области, обладая полномочиями принятию решений о целесообразности реализации инвестиционных проектов, о возможности сроков оплаты платежей по соглашениям о реализации инвестиционных проектов, об изменении объёма инвестиций, указанного в заявке на реализацию инвестиционного проекта, о наделении инвестиционного проекта статусом социального объекта, со всей очевидностью не лишён возможности рассмотреть заявку на реализацию любых инвестиционных проектов, в том числе, если общая стоимость по которым не превышает 30 миллионов рублей.

Проанализировав пункты 1.1-1.8 раздела 1, пункты 2.1.1-2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года N 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов", Судебная коллегия полагает также ошибочными выводы суда первой инстанции о том, что данными нормами введён иной порядок предоставления земельных участков для строительства, чем это установлено статьями 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации, а именно, указав в решении на то, что оспариваемые нормы не предусматривают возможности обращения с заявлениями о предоставлении земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, иным способом, чем обращение с заявкой на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов.

В силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства. Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта предполагает выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьёй 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учёта; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьёй 32 Земельного кодекса Российской Федерации. Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьёй 29 Земельного кодекса Российской Федерации, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчёты (статьи 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации).

При таком положении установление Правительством Нижегородской области Порядка взаимодействия при предоставлении земельных участков для строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости в рамках реализации инвестиционных проектов, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года N 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области", в полной мере согласуется с приведёнными выше нормами Земельного кодекса Российской Федерации.

Во всяком случае, введённый Правительством Нижегородской области организационный механизм обеспечения выбора земельного участка при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов не отменяет и не изменяет установленный статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации порядок предоставления земельных участков.

Напротив, орган местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород обеспечивает выбор земельного участка в соответствии с указанными статьями Земельного кодекса Российской Федерации, что буквально следует из содержания пункта 2.1.2 (раздела 2) данного Порядка.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о несоответствии отдельных оспариваемых положений основаны на неправильном применении норм материального права, регулирующих спорное правоотношение, что является поводом для отмены в этой части решения Нижегородского областного суда от 15 апреля 2014 года.

В связи с изложенным, принимая во внимание, что в апелляционной жалобе ООО "Первый ЗКПД" доводов, влекущих безусловную отмену судебного решения, не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 193, 199, 251-253, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

апелляционные жалобы Министерства инвестиционной политики Нижегородской области, Правительства Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 15 апреля 2014 года удовлетворить, решение Нижегородского областного суда от 15 апреля 2014 года в части удовлетворения требований ООО "Первый ЗКПД" о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления в законную силу решения пункта 4 раздела 2 Положения о рабочей группе инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года N 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области", пунктов 1.1-1.8 раздела 1, пунктов 2.1.1-2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года N 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов" в части, не предусматривающей возможности обращения с заявлениями о предоставлении земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, иным способом, чем обращение с заявкой на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, отменить.

Принять в этой части новое решение, которым обществу с ограниченной ответственностью "Первый ЗКПД" в удовлетворении заявленных требований отказать.

В остальной части решение Нижегородского областного суда от 15 апреля 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Первый ЗКПД" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.A.

Горчакова Е.В.