Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2014 г. N 78-АПГ14-29 О признании недействующими отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2014 г. N 78-АПГ14-29

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.A.

при секретаре Афониной Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Баланюк Н.А., Лаврентьева Н.В., Малышевой Е Г и Черновой А.Г. об оспаривании отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт- Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" по апелляционной жалобе Губернатора Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 мая 2014 г., которым заявление удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Губернатора Санкт-Петербурга по доверенности Трушиной Ж.Г., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Баланюк Н.А., Лаврентьева Н.В., Малышевой Е.Г., Черновой А.Г. по доверенности Чернышева В.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

19 января 2009 г. принят Закон Санкт-Петербурга N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7), опубликованный 4 марта 2009 г. в печатном издании "Информационный бюллетень администрации Санкт-Петербурга", N 7/1.

Баланюк Н.А., Лаврентьев Н.В., Малышева Е.Г. и Чернова А.Г. обратились в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением, уточнённым в порядке статьи 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 с момента его принятия, а именно:

- границы зоны охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ 1-2) в Курортном районе Санкт-Петербурга, установленной на листе 11 приложения N 1 в части, совпадающей с границей участка дома N 8 по Зеленогорскому шоссе в п. Репино;

- границы зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗРЗ 7-1) Петродворцового района Санкт-Петербурга, установленной на листах 98 и 101 приложения N 1 в части: с запада - от северной точки пересечения границы ЗОЛ 2-1 с берегом ручья северо-западнее Михайловской дачи, далее 25 м на юг по берегу ручья, с юга - по границе зоны охраняемого природного ландшафта 2-1 (вдоль Санкт-Петербургского шоссе - 25 м от проезжей части);

- описания границ ЗРЗ 7-1 (текстовая часть приложения N 1, раздел "Петродворцовый район Санкт-Петербурга") в части слов "(вдоль Санкт-Петербургского шоссе - 25 м от проезжей части)";

- абзаца второго пункта 1.7 главы 1 раздела 1 приложения N 2;

- подпункта "ж" пункта 1.2 главы 1 раздела 2 приложения N 2 в части установления форматов рекламных полей "3,6/2,6 м";

- подпункта "з" пункта 1.2 главы 1 раздела 2 приложения N 2;

- подпункта "в" пункта 1.3 главы 1 раздела 2 приложения N 2;

- подпункта "д" пункта 3.2 главы 1 раздела 2 приложения N 2 в части установления форматов рекламных полей "6/3 м";

- подпункта "е" пункта 3.2 главы 1 раздела 2 приложения N 2;

- подпункта "в" пункта 3.3 главы 1 раздела 2 приложения N 2;

- подпункта "г" пункта 4.2 главы 1 раздела 2 приложения N 2 в части слов "размещение рекламных и информационных конструкций с площадью более 10 кв. м на фасадах зданий, рекламных и информационных конструкций на крышах зданий";

- абзаца пятого подпункта "б" пункта 1.1 главы 2 раздела 2 приложения N 2;

- абзаца третьего подпункта "б" пункта 1.2 главы 2 раздела 2 приложения N 2;

- абзаца пятого подпункта "б" пункта 1.3 главы 2 раздела 2 приложения N 2;

- абзаца седьмого подпункта "б" пункта 1.3 главы 2 раздела 2 приложения N 2 в части установления форматов рекламных полей "6/3 м";

- подпункта "г" пункта 2.1.3.1.1 главы 2 раздела 2 приложения N 2;

- пункта 2.3.1.2.2 главы 2 раздела 2 приложения N 2 в части слов "не более 45 м";

- подпункта "а" пункта 2.3.2.1.1 главы 2 раздела 2 приложения N 2 в части слов "не более 75 м; доминанта - не более 80 м";

- подпункта "е" пункта 2.11.2.5 главы 2 раздела 2 приложения N 2.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 20 мая 2014 г. приведённые положения Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 признаны недействующими не со дня принятия нормативного правового акта, как просили заявители, а с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Губернатором Санкт-Петербурга ставится вопрос об отмене принятого решения, как постановленного с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы заявителями и прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Министерство культуры Российской Федерации своих представителей не направили.

От представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по доверенности Кузнецовой Т.А. поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без её участия.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам

Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из нарушения органами государственной власти Санкт-Петербурга предусмотренной федеральным законодательством процедуры разработки и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия Санкт-Петербурга в составе границ и режимов.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), который гарантирует в Российской Федерации сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации и устанавливает государственную охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В силу статьи 6 названного федерального закона под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учёт, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с поименованного федеральным законом.

Согласно положениям статей 33 и 34 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

К числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия, в том числе отнесены разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и их согласование в случаях и порядке, установленных этим федеральным законом.

Зоны охраны объекта культурного наследия устанавливаются в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряжённой с ним территории, и включают в себя охранную зону, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зону охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

При этом охранная зона представляет собой территорию, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Для зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315, установлены порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон.

В соответствии с пунктом 3 этого положения проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде.

Пунктами 6, 13, 14 и 16 приведённого выше положения предусмотрена определённая последовательность действий по разработке и утверждению зон охраны объектов культурного наследия, включающая в себя разработку проекта зон охраны, осуществляемую на основе необходимых историко-культурных исследований, данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия; государственную историко-культурную экспертизу проекта; утверждение его соответствующим органом государственной власти.

Согласно пункту 16 Положения на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включённого в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

При этом в ранее действовавшей редакции обязанности по согласованию были возложены на Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультуру).

Из изложенных положений федерального законодательства следует, что границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения могут быть утверждены соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы и предварительного согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (в спорный период - с Росохранкультурой).

Законом Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга (в приложении N 1) и режимы использования земель в границах данных зон (в приложении N 2); установлены режимы зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга (в разделе 2 приложения N 2), в том числе расположенных за пределами зон охраны объектов культурного наследия исторически сложившихся центральных районов Санкт-Петербурга (в главе 2 раздела 2 приложения N 2). Также данным региональным правовым актом определены зоны охраны и режимы использования земель в их границах в отношении объектов культурного наследия федерального значения.

С учётом применения в системном единстве положений статей 9.1, 9.2 и 34 Федерального закона N 73-ФЗ, постановления Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. N 527, которым утверждён перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, находящихся в Санкт-Петербурге, суд первой инстанции правильно указал, что границы зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон подлежали утверждению органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основании проекта зон охраны по согласованию с Росохранкультурой.

Исследовав представленные в материалы дела документы, суд установил, что в 2008 году ООО "Архитектурная мастерская Никитина" по заказу КГИОП Санкт-Петербурга был разработан проект зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга в составе границ и режимов, в отношении которого получено положительное заключение историко-культурной экспертизы и который был согласован с Росохранкультурой.

При сравнении оспариваемых заявителями положений Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 суд выявил их существенное несоответствие с согласованным с Росохранкультурой проектом либо их отсутствие в нём, что не оспаривается лицами, участвующими в деле.

Таким образом, правильным является вывод суда первой инстанции о том, что органами государственной власти Санкт-Петербурга была нарушена предусмотренная законом процедура разработки и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга в соответствующей части.

При названных обстоятельствах приведённые выше положения Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 противоречат положениям Федерального закона N 73-ФЗ и постановлению Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации", в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, они основаны на ошибочном толковании норм материального права и аналогичны позиции заявителя в судебном заседании, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит поводов для её удовлетворения и отмены судебного постановления.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 мая 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Губернатора Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.A.