Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 октября 2014 г. N 1-АПГ14-12 Об отказе в признании недействующей строки 3 таблиц приложений N 1, 2, 3 постановления агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 29 ноября 2013 г. N 72-в/1 "Об установлении тарифов на услуги по утилизации твердых бытовых отходов, оказываемые МУП "Спецавтохозяйство по уборке города"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 октября 2014 г. N 1-АПГ14-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Борисовой Л.В.,

судей Горчаковой Е.В. и Анишиной В.И.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению муниципального унитарного предприятия "Спецавтохозяйство по уборке города" о признании недействующими отдельных положений постановления агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 29 ноября 2013 г. N 72-в/1 "Об установлении тарифов на услуги по утилизации твёрдых бытовых отходов, оказываемые МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" на территории муниципальных образований "Город Архангельск" и "Приморский муниципальный район" по апелляционному представлению прокурора Архангельской области и апелляционной жалобе агентства по тарифам и ценам Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 21 мая 2014 г., которым заявление муниципального унитарного предприятия "Спецавтохозяйство по уборке города" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения на апелляционные представление и жалобу представителей муниципального унитарного предприятия "Спецавтохозяйство по уборке города" Лебедевой П.А. и Глуховой А.В., мнение представителя Федеральной службы по тарифам Кукушкина И.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым решение суда отменить и принять новое судебное постановление об отказе в удовлетворении заявленных требований, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением агентства по тарифам и ценам Архангельской области (далее по тексту - Агентство) от 29 ноября 2013 г. N 72-в/1 установлены и введены в действие тарифы на услуги по утилизации твёрдых бытовых отходов, оказываемые муниципальному унитарному предприятию "Спецавтохозяйство по уборке города" (далее МУП "Спецавтохозяйство по уборке города") на территории муниципальных образований "Город Архангельск" и "Приморский муниципальный район" на период с 1 января по 31 декабря 2014 г. согласно приложению N 1; на период с 1 января по 31 декабря 2015 г. согласно приложению N 2; на период с 1 января по 31 декабря 2016 г. согласно приложению N 3.

В строках 3 таблиц приложений N 1, 2 и 3 указан одноставочный тариф для прочих потребителей, который составляет 312,24 руб./тонну.

МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими указанных положений, ссылаясь на их противоречие статье 9 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и статье 23 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", поскольку при установлении тарифа не была учтена плата предприятия за негативное воздействие на окружающую среду.

По мнению заявителя, размер оспариваемого тарифа не является экономически обоснованным, не обеспечивает финансовые потребности предприятия.

Решением Архангельского областного суда от 21 мая 2014 г. заявление МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" удовлетворено и оспариваемые правовые предписания признаны недействующими со дня вступления судебного акта в законную силу, с Агентства в пользу заявителя взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб.

В апелляционном представлении прокурора Архангельской области и апелляционной жалобе Агентства ставится вопрос об отмене судебного решения по мотиву неправильного применения судом норм материального и процессуального права.

В отзыве на апелляционную жалобу МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" просит обжалуемое решение оставить без изменения, как законное и обоснованное, считая доводы апелляционной жалобы несостоятельными.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель агентства по тарифам и ценам Архангельской области не явился.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного Закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам находит решение суда подлежащим отмене ввиду неправильного применения норм материального права.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что не включение Агентством в финансовые потребности МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" расходов по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду противоречит законодательству в сфере регулирования тарифов, не обеспечивает финансовые потребности заявителя, необходимые для реализации его производственной программы, полное возмещение затрат, связанных с её реализацией, что действующее законодательство, регулирующее вопросы ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, не содержит запрета учитывать при установлении соответствующих тарифов расходы, связанные с внесением платы за размещение отходов.

Между тем выводы суда первой инстанции о противоречии оспариваемых норм регионального нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, не соответствуют нормам материального права, сделаны без учёта фактических обстоятельств дела.

Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления.

В Архангельской области органом, устанавливающим тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, является Агентство, действующее на основании Положения, утверждённого постановлением Правительства Архангельской области от 18 декабря 2009 г. N 214.

МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" является организацией коммунального комплекса, которая на основании заключённых договоров оказывает услуги по планово-регулярному вывозу твёрдых бытовых отходов, стоимость которых определяется исходя из действующих тарифов.

Правовое регулирование тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих утилизацию (захоронение) твёрдых бытовых отходов, как правильно указал суд первой инстанции, осуществляется Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ), Основами ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса (далее - Правила), утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. N 520, а также приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 15 февраля 2011 г. N 47 "Об утверждении методических указаний по расчёту тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса" (далее - Методические указания).

Согласно пунктам 1, 2 и 5 части 1 статьи 3 Федерального закона N 210-ФЗ общими принципами регулирования тарифов и надбавок являются достижение баланса интересов потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность этих товаров и услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса; установление тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их производственных программ и инвестиционных программ; полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных программ и инвестиционных программ.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 8 названного Федерального закона одним из методов регулирования тарифов на услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твёрдых бытовых отходов, является установление фиксированных тарифов на услуги организации коммунального комплекса на очередной период исходя из сложившейся себестоимости услуг этой организации в истёкший период действия тарифов с учётом стоимости заложенных в производственную программу мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса, предусматривающих улучшение качества оказываемых услуг и проведение при необходимости мероприятий по реконструкции объекта, используемого для утилизации, обезвреживания и захоронения твёрдых бытовых отходов и эксплуатируемого этой организацией.

Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона N 210-ФЗ регулирование тарифов на услуги организации коммунального комплекса включает согласование с органом регулирования производственной программы организации коммунального комплекса и установление тарифов на услуги этой организации в размере, обеспечивающем поступление денежных средств от оказания услуг организации коммунального комплекса в объёме, необходимом для выполнения данной производственной программы этой организации, с учётом обеспечения доступности для потребителей услуг организации коммунального комплекса и установленных предельных индексов.

При использовании метода установления фиксированных тарифов тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса рассчитываются как отношение части объёма финансовых потребностей для реализации организацией коммунального комплекса производственной программы, определённых применительно к отдельному виду деятельности этой организации, к расчётному объёму соответствующего вида товаров и услуг, реализуемому за период действия тарифов (пункт 20 Основ ценообразования).

Финансовые потребности для реализации производственной программы определяются как сумма расчётных значений расходов, относимых на регулируемый вид деятельности, в том числе расходов, уменьшающих налоговую базу налога на прибыль (расходов, связанных с производством и реализацией товаров и услуг, а также внереализационных расходов), налога на прибыль и расходов, не учитываемых при определении налоговой базы налога на прибыль (пункт 22 Основ ценообразования).

Определение состава расходов, включаемых в расчёт финансовых потребностей для реализации производственной программы, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учёта и налоговых отношений, и методическими указаниями (пункт 23 Основ ценообразования).

Пункты 24, 26 и 28 Основ ценообразования определяют элементы затрат, необходимые для определения расходов, связанных с производством и реализацией товаров и услуг, включаемых в расчёт финансовых потребностей для реализации производственной программы (материальные затраты; затраты на оплату труда; отчисления на социальные нужды; амортизация; прочие затраты), какие данные используются для определения расходов, составляющих материальные затраты, содержат указание о том, что в расходы, учитываемые при расчёте финансовых потребностей для реализации организацией коммунального комплекса производственной программы, включаются дивиденды и другие расходы, осуществляемые за счёт чистой прибыли организации коммунального комплекса.

В силу предписаний пункта 25 поименованного акта перечень статей затрат и правила учёта затрат на производство и реализацию товаров и услуг применительно к элементам и статьям затрат устанавливаются Методическими указаниями, согласно пункту 23 которых в величину финансовых потребностей по реализации производственной программы при установлении фиксированных тарифов включаются планируемые на расчётный период регулирования расходы, уменьшающие налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), внереализационные расходы и расходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (относимые на прибыль после налогообложения).

При определении связанных с производством и реализацией товаров (услуг) расходов, уменьшающих налоговую базу налога на прибыль, в сфере утилизации (захоронения) твёрдых бытовых отходов используется следующая группировка затрат: расходы на оплату услуг, выполненных сторонними организациями; расходы на сырьё и материалы; расходы на ремонт основных средств; расходы на оплату труда и отчисления на социальные нужды; амортизация основных средств и нематериальных активов; арендная плата; прочие расходы, связанные с утилизацией (захоронением) отходов (пункт 39 Методических указаний).

Как следует из материалов гражданского дела, лимиты на размещение отходов заявителем не разрабатывались и не согласовывались, производственная программа расчёта тарифа предусматривает увеличение экономически обоснованного тарифа на размер платы за размещение твёрдых бытовых отходов на тариф.

Между тем приведённые правовые предписания, содержащиеся в федеральных нормативных правовых актах, не предусматривают включение в финансовые потребности для реализации производственной программы, следовательно, и в тариф на услуги по утилизации твёрдых бытовых отходов плату за негативное воздействие на окружающую среду.

В соответствии со статьёй 58 Конституции Российской Федерации каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" негативное воздействие на окружающую среду - это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

Негативное воздействие на окружающую среду является платным (пункт 1 статьи 16 поименованного Федерального закона).

Пунктом 1 статьи 23 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предусмотрено взимание платы за размещение отходов с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьёй 4 названного Федерального закона установлено, что отходы являются объектом права собственности, которое принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались, и может быть передано другим лицам на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов.

В связи с изложенным Судебная коллегия считает, что установление законодателем обязательности осуществления платы за негативное воздействие на окружающую среду, не является безусловным основанием для вывода о наличии у организации коммунального комплекса такой обязанности и, как следствие этого, увеличения тарифа на размер названного платежа.

Данное суждение согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Постановлении от 5 марта 2013 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и её предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Тополь", согласно которой в области тарифообразования применительно к деятельности организаций коммунального комплекса, осуществляющих в том числе эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твёрдых бытовых отходов, ни Федеральный закон N 210-ФЗ, ни Методические указания не содержат прямого указания на обязанность организации коммунального комплекса вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду.

Названным Постановлением Конституционный Суд Российской Федерации признал положения статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и её предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", на основании которых в системе действующего правового регулирования определяются элементы обложения публично-правовым платежом в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду применительно к деятельности по размещению отходов производства и потребления, осуществляемой специализированными организациями, не соответствующими Конституции Российской Федерации, её статьям 34 (часть 1) и 35 (часть 1), в той мере, в какой - по смыслу, придаваемому этим нормативным положениям в системе действующего правового регулирования сложившейся правоприменительной практикой, - они допускают взимание данного публично-правового платежа со специализированных организаций за размещение в 2009 году отходов, образованных в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций, на основании гражданско-правовых договоров, заключая которые стороны исходили из того, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду является обязанностью той организации, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образовались отходы.

Более того, Конституционный Суд Российской Федерации, называя плату за негативное воздействие на окружающую среду формой возмещения экономического ущерба от такого воздействия, взимаемой лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с негативным воздействием на экологическую обстановку, констатировал в абзаце втором пункта 3.1 Постановления, что применительно к такому виду негативного воздействия на окружающую среду, как размещение отходов производства и потребления, действующее нормативно-правовое регулирование не даёт однозначного ответа на вопрос, что понимается под размещением отходов как объектом обложения платой за негативное воздействие на окружающую среду и, соответственно, кто является плательщиком данного публично-правового платежа - организация, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образуются такие отходы, либо непосредственно осуществляющая их размещение специализированная организация, действующая на основании соответствующей лицензии.

Ссылка суда на сложившуюся правоприменительную практику в отношении МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" о взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду исходя из объёма поступающих для размещения отходов от потребителей, не освобождённых от платы за их размещение, несостоятельна и не является основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку принятые судебные решения не имеют преюдициального значения для рассмотрения гражданского дела в порядке абстрактного нормокнонтроля.

То обстоятельство, что нормативные акты федеральных органов исполнительной власти не исключают решения вопроса внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду в рамках договорных отношений (так, письмо Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 17 января 1997 г. N 14-07/32 "О взимании платы за размещение отходов" содержит разъяснение о том, что организации, осуществляющие сбор и транспортировку твёрдых бытовых отходов, не являются природопользователями, но могут принять на себя экономическую ответственность по внесению платежей за размещение отходов за счёт средств, получаемых от организаций, в результате деятельности которых образовались отходы, а если данная организация не приняла на себя экономическую ответственность по внесению платежей за размещение отходов, то перечислить их обязана организация, у которой отходы образовались; согласно письму Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 октября 2008 г. N 14-07/6011 "О плате за размещение отходов производства и потребления", является их собственник или лицо, осуществляющее их хранение и (или) захоронение в соответствии с договором о конечном размещении, заключённым с собственником отходов (договор, в соответствии с которым контрагент принимает на себя все обязанности по размещению отходов, расчёту платы и её внесению), не свидетельствует об обоснованности заявленных требований, поскольку ни в суде первой инстанции, ни в суде апелляционной инстанции заявитель не представил договоров на оказание услуг по планово-регулярному вывозу отходов от потребителей, предусматривающих переход права собственности на отходы к МУП "Спецавтохозяйство по уборке города".

Таким образом, Судебная коллегия приходит к выводу о незаконности принятого решения суда, необходимости его отмены и принятии по делу нового судебного постановления об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Поскольку заявленные требования МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оставлены без удовлетворения, то оснований для возмещения заявителю судебных расходов в соответствии со статьёй 98 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328 и 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Архангельского областного суда от 21 мая 2014 г. отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявления муниципального унитарного предприятия "Спецавтохозяйство по уборке города" о признании недействующим постановления агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 29 ноября 2013 года N 72-в/1 "Об установлении тарифов на услуги по утилизации твердых бытовых отходов, оказываемые МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" на территории муниципальных образований "Город Архангельск" и "Приморский муниципальный район" в части установления тарифа для прочих потребителей в размере 312,24 руб./тонну (строки 3 таблиц приложений N 1, 2, 3).

Председательствующий

Борисова Л.В.

Судьи

Горчакова Е.В.

Анишина В.И.