Решение Верховного Суда РФ от 8 октября 2014 г. N АКПИ14-905 Об оспаривании Положения о государственном природном зоологическом заказнике "Ремдовский" Федерального значения в Псковской области, утв. Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ 16 октября 1998 г.

Решение Верховного Суда РФ от 8 октября 2014 г. N АКПИ14-905

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Настоящее решение вступило в законную силу 13 декабря 2014 г. (Информация опубликована в "Российской газете" от 11 февраля 2015 г. N 27)

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Березиной А.В.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Жуковой М.Ю. и Носова Ю.А. о признании недействующим Положения о государственном природном зоологическом заказнике "Ремдовский" Федерального значения в Псковской области, утвержденного Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации 16 октября 1998 г., установил:

Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации 16 октября 1998 г. утверждено Положение о государственном природном зоологическом заказнике "Ремдовский" Федерального значения в Псковской области (далее - Положение).

Жукова М.Ю., Носов Ю.А. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим Положения в целом и его пунктов 1.8, 1.10, 1.11, 3.3, 3.5.3, 3.5.5, 3.5.8, 3.5.9, 3.5.10, 3.5.11, 3.5.19, 5.2, 5.4, 5.5, ссылаясь на то, что данный нормативный правовой акт не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, указанные положения этого акта противоречат статьям 25 и 41 Конституции Российской Федерации, статье 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 65 Водного кодекса Российской Федерации, статьям 24 и 26 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", статье 11 Лесного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральному закону от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", нарушают права граждан на свободу перемещения, неприкосновенность жилища, создают угрозу жизни, здоровью граждан применением спецсредств неустановленными лицами, мешают нормальной жизнедеятельности населения, влекут угрозу незаконного привлечения к административной ответственности и наложения штрафов.

В судебном заседании Жукова М.Ю. и представитель Носова Ю.А. - Курпаченко В.И. поддержали заявленные требования.

Носов Ю.А. в судебное заседание, о времени и месте которого извещен надлежащим образом, не явился.

Представитель Министерства сельского хозяйства Российской Федерации Рогова Е.В. и представитель Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Иванов С.В. возражали против удовлетворения заявления и пояснили, что Положение принято уполномоченным органом государственной власти, государственный зоологический заказник "Ремдовский" является особо охраняемой природной территорией, его правовой режим установлен действующим законодательством и Положение не нарушает права и свободы заявителей.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации Костецкая М.В. пояснила в суде, что Положение для государственной регистрации не направлялось, проведенная Министерством правая экспертиза показала, что Положение носит нормативный правовой характер, в частности им установлены запреты на осуществление определенных видов деятельности, определены права государственных инспекторов. В нарушение пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила подготовки нормативных правовых актов), Положение утверждено начальником Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, не имеющим соответствующих полномочий.

Выслушав объяснения заявителя, представителя заявителя, возражения представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что заявление подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации находит заявленные требования подлежащими удовлетворению.

В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ) государственные природные заказники могут быть отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального значения или особо охраняемым природным территориям регионального значения (статья 2). На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам (пункт 1 статьи 24).

Государственный природный заказник "Ремдовский" включен в перечень особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Минприроды России, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. N 2055-р.

Пунктом 2 статьи 24 поименованного закона (в редакции, действовавшей на момент принятия Положения) установлено, что задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 35 пункта 6 Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. N 1090, на данное министерство было возложено осуществление в пределах его компетенции государственного управления в области организации и функционирования государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий, а также использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям, разработка и реализация совместно с Федеральной службой лесного хозяйства России целевых программ по этим направлениям.

Во исполнение данного полномочия, а также в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ, Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 г. N 1050 "О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971 г." и приказом Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 3 марта 1994 г. N 21 "О переименовании государственных заказников" Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации утверждено оспариваемое Положение.

Положение содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в области организации, охраны и использования территории государственного природного зоологического заказника "Ремдовский" Федерального значения в Псковской области, в частности в нем указаны состав и описание границ заказника, его режим, запреты на осуществление определенной деятельности, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, установлены полномочия государственных инспекторов, осуществляющих охрану заказника и т.д., в связи с чем является нормативным правовым актом.

Таким образом, довод заявителей о том, что Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации не были соблюдены требования к порядку введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, является обоснованным.

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10).

Согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11).

Названные требования к порядку введения в действие нормативных правовых актов Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации при введении в действие Положения соблюдены не были, поскольку Положение не прошло государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и не было официально опубликовано.

Помимо этого, в нарушение пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов, устанавливающего, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты, а также подпункта 7 пункта 9 Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, в силу которого постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения по вопросам, входящим в компетенцию Министерства, издает Министр сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Положение утверждено начальником Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты (пункт 2 Правил подготовки нормативных правовых актов).

В настоящее время Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в частности положения о государственных природных заказниках (пункт 5.2.35 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404).

Согласно разъяснению, данному в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

заявление Жуковой М.Ю. и Носова Ю.А. удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда Положение о государственном природном зоологическом заказнике "Ремдовский" Федерального значения в Псковской области, утвержденное Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации 16 октября 1998 г.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

А.М. Назарова