Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 ноября 2014 г. N 89-КГПР14-4 Об отказе в признании недействующим решения Думы Мальковского муниципального образования от 3 декабря 2012 г. N 49 "Об исполнении представления прокуратуры Тюменской области" в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6 и приложения N 1 к нему

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 ноября 2014 г. N 89-КГПР14-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И.,

судей Абакумовой И.Д. и Хаменкова В.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации Тюменского муниципального района

о признании недействующим со дня принятия решения Думы Мальковского муниципального образования от 3 декабря 2012 г. N 49 "Об исполнении представления прокуратуры Тюменской области" в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6 и приложения N 1

по представлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г.

на постановление президиума Тюменского областного суда от 27 февраля 2014 г., которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Думы Мальковского муниципального образования Гурьяновой Н.А., поддержавшей кассационное представление, представителя администрации Тюменского муниципального района Прохоренко Л.З., возражавшей против удовлетворения кассационного представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Думой Мальковского муниципального образования (далее по тексту - Дума Мальковского МО) принято решение от 3 декабря 2012 г. N 49 "Об исполнении представления прокуратуры Тюменской области" (далее - Решение N 49), которым, в частности, внесены изменения в Правила землепользования и застройки Мальковского муниципального образования (далее - Мальковское МО), утвержденные решением Думы Мальковского МО от 22 января 2009 г. N 11. Указанный муниципальный правовой акт официально опубликован 7 декабря 2012 г. в газете "Красное знамя".

Администрация Тюменского муниципального района обратилась в суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействующим со дня принятия Решения N 49 в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6 и приложения N 1.

В обоснование заявления представитель администрации Тюменского муниципального района ссылался на то, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят Думой Мальковского МО с превышением полномочий, осуществление которых по соглашению от 31 декабря 2010 г. N 179-10, заключенному между главой администрации Мальковского муниципального образования и главой Тюменского муниципального района (далее - Соглашение N 179-10), передано органам местного самоуправления Тюменского муниципального района.

Кроме того, представитель администрации Тюменского муниципального района указал, что Думой Мальковского МО была нарушена процедура принятия оспариваемого муниципального правового акта, установленная статьями 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Тюменского районного суда Тюменской области от 17 апреля 2013 г. заявленные требования удовлетворены. Решение N 49 признано недействующим со дня его принятия в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6 и приложения N 1.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда от 1 июля 2013 г. решение суда первой инстанции отменено. Производство по делу прекращено.

Постановлением президиума Тюменского областного суда от 27 февраля 2014 г. апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда от 1 июля 2013 г. отменено, оставлено в силе решение Тюменского районного суда Тюменской области от 17 апреля 2013 г.

В кассационном представлении заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Кехлеров С.Г. ставит вопрос об отмене постановления президиума Тюменского областного суда от 27 февраля 2014 г. и оставлении без изменения апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда от 1 июля 2013 г.

Относительно доводов, изложенных в кассационном представлении, Думой Мальковского МО подан отзыв, администрацией Тюменского муниципального района - возражения.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2014 г. кассационное представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г. с делом передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться орган местного самоуправления, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена его компетенция.

В соответствии с пунктом 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48) нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В заявлении должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) утверждение планов поселения, правил землепользования и застройки, подготовленной на основе планов поселения документации по планировке территории, относится к вопросам местного значения поселения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Как установлено судами, Соглашение N 179-10 о передаче осуществления части полномочий Мальковского МО органам местного самоуправления Тюменского муниципального района по вопросам местного значения, в том числе в части решения градостроительных и земельных вопросов, заключено сроком на 5 лет (до 31 декабря 2015 г.), одобрено решением Думы Тюменского муниципального района от 2 декабря 2010 г. N 29 и решением Думы Мальковского МО от 14 декабря 2010 г. N 61.

Пунктом 1.1. и подпунктами 1.1.1. и 1.1.2. статьи 1 Соглашения N 179-10 предусмотрена передача органам местного самоуправления Тюменского муниципального района осуществления полномочий Мальковского МО по подготовке генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки, а также по подготовке на основе генеральных планов муниципального образования документации по планировке территории в части разработки документации, подготовки изменений и корректировок в нее.

Как следует из положений статей 31, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется на основе соответствующего проекта, разработанного комиссией, действующей в соответствии с частями 6-8 статьи 31 Кодекса, и прошедшего необходимые проверки и процедуру публичных слушаний.

Таким образом, исходя из статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации и указанных положений Соглашения N 179-10 внесение изменений в правила землепользования и застройки должно осуществляться органами Мальковского МО на основании проекта правил землепользования и застройки, разработанного органами местного самоуправления Тюменского муниципального района.

Дума Мальковского МО приняла Решение N 49 в отсутствие указанного проекта, что, по мнению администрации Тюменского муниципального района, привело к нарушению компетенции органов местного самоуправления Тюменского муниципального района в части полномочий, переданных им в соответствии с Соглашением N 179-10.

Судебная коллегия по гражданским делам Тюменского областного суда, прекращая производство по делу, указала, что Соглашение N 179-10 относится к муниципальным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, однако оно не было официально опубликовано и не вступило в силу. Таким образом, по мнению суда, Решение N 49 принято в пределах полномочий Мальковского МО и не нарушает компетенцию администрации Тюменского муниципального района.

Президиум Тюменского областного суда, отменяя определение суда апелляционной инстанции, указал, что Соглашение N 179-10 не затрагивает права и свободы человека и гражданина, не является муниципальным правовым актом и вступает в силу с момента его подписания. С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что на момент принятия оспариваемого муниципального правового акта осуществление полномочий по подготовке проекта правил землепользования и застройки было передано в соответствии с Соглашением N 179-10 органам местного самоуправления Тюменского муниципального района.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с таким выводом президиума Тюменского областного суда.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Частью 1 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 35 Устава Мальковского МО соглашения, вытекающие из публично-правовых отношений, заключаемые органами и должностными лицами муниципального образования, входят в систему муниципальных правовых актов.

Согласно части 3 статьи 31 Устава Тюменского муниципального района, принятого решением Думы Тюменского муниципального района от 9 декабря 2005 г. и действовавшего на момент принятия оспариваемого акта, решения районной Думы входят в систему муниципальных правовых актов.

В части 2 статьи 47 Закона N 131-ФЗ (действовавшей на момент принятия оспариваемого акта) установлено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Аналогичный порядок закреплен в части 12 статьи 35 Устава Мальковского МО, утвержденного постановлением Совета депутатов Мальковского МО от 16 июня 2005 г. N 27 и статье 59 Устава муниципального образования Тюменский муниципальный район, принятого решением Думы Тюменского муниципального района от 9 декабря 2005 г.

Кроме того, в целом Соглашение N 179-10 отвечает признакам нормативного правового акта, установленным пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48.

Соглашением N 179-10 существенно изменена компетенция органов Мальковского МО и Тюменского муниципального района по вопросам землепользования, застройки и градостроительной деятельности, в том числе по вопросам выдачи разрешения на строительство, резервирования земель и изъятия земельных участков для муниципальных нужд.

Следовательно, Соглашение N 179-10 непосредственно затрагивает права и обязанности неограниченного круга лиц, обращающихся в указанные органы местного самоуправления за совершением необходимых действий и получением документов, и рассчитано на неоднократное применение в течение периода его действия.

В частности, в соответствии со статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект изменений в правила землепользования и застройки подготавливается на основе предложений, направляемых физическими или юридическими лицами в инициативном порядке, либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Таким образом, Соглашение N 179-10 подлежало обязательному опубликованию.

Как усматривается из материалов дела, указанное соглашение не было официально опубликовано, не вступило в законную силу, следовательно, не был соблюден установленный законом порядок передачи осуществления части полномочий Мальковского МО органам местного самоуправления Тюменского муниципального района. При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемым муниципальным правовым актом не нарушена компетенция администрации Тюменского муниципального района, и правомерно прекратил производство по делу в соответствии со статьей 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное, кассационное представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации подлежит удовлетворению, постановление президиума Тюменского областного суда от 27 февраля 2014 г. - отмене с оставлением в силе апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда от 1 июля 2013 г.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 387, 388, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

постановление президиума Тюменского областного суда от 27 февраля 2014 г. отменить.

Оставить в силе апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда от 1 июля 2013 г.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Абакумова И.Д.

Хаменков В.Б.