Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. N 91-АПГ14-3 Об оспаривании постановления администрации Псковской области от 8 октября 2013 г. N 460 "О внесении изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. N 91-АПГ14-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по заявлению первого заместителя прокурора Псковской области

о признании недействующим постановления администрации Псковской области от 8 октября 2013 г. N 460 "О внесении изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский"

по апелляционным жалобам администрации Псковской области и Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации

на решение Псковского областного суда от 20 августа 2014 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Максименкова О.И., поддержавшего доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением администрации Псковской области от 6 июня 2000 г. N 154 утверждено Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский" (далее - Положение об охранной зоне заповедника "Полистовский"),

8 октября 2013 г. администрацией Псковской области (далее - администрация области) принято постановление N 460 "О внесении изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский" (далее - постановление N 460), опубликованное 15 октября 2013 г. в газете "Псковская правда", N 194-195, которым были внесены следующие изменения:

абзац второй пункта 1 после слова "воздействий" дополнен словами "с учётом интересов местного населения" (пункт 1.1);

в пункте 3 слова "специально уполномоченного органа в области охраны окружающей природной среды" заменены словами "органа исполнительной власти области в области охраны окружающей среды" (пункт 1.2);

пункт 6 изложен в следующей редакции: "В пределах охранной зоны запрещается любая деятельность, отрицательно влияющая на природные объекты и комплексы государственного природного заповедника "Полистовский", в том числе: уничтожение редких и исчезающих видов растений; выжигание деревьев и кустарников, луговой растительности, за исключением мероприятий, направленных на обеспечение пожарной безопасности в лесах и тушение лесных пожаров; проведение сплошных рубок леса, за исключением проведения сплошных санитарных рубок; заготовка живицы; размещение отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ; остановка на ночлег, выбор стоянок автотранспорта, разведение костров за пределами площадок, отведённых для этих целей администрацией государственного природного заповедника "Полистовский" и обозначенных на местности специальными аншлагами; уничтожение и повреждение аншлагов, шлагбаумов, граничных столбов и других информационных знаков, а также оборудованных мест отдыха, нанесение надписей и знаков на деревьях; интродукция живых организмов в целях их акклиматизации; разведка и разработка месторождений полезных ископаемых; промысловая, спортивная и любительская охота; строительство объектов капитального строительства, за исключением необходимых для обеспечения деятельности государственного природного заповедника "Полистовский" либо для функционирования расположенных в его границах и в границах охранной зоны населённых пунктов; сбор клюквы, за исключением случая, установленного подпунктом 7.1 данного Положения." (пункт 1.3);

пункт 7 изложен в следующей редакции: "По согласованию с федеральным государственным учреждением "Государственный природный заповедник "Полистовский" на территории охранной зоны разрешается: охота в целях осуществления научно-исследовательской деятельности и в целях регулирования численности охотничьих ресурсов; проведение биотехнических, санитарно-эпидемиологических и ветеринарных мероприятий; проведение изыскательских работ, строительство, реконструкция и капитальный ремонт линейных объектов; рекреационное обустройство территории; проведение мероприятий по охране и защите лесов, обеспечению санитарной безопасности в лесах, уходу за лесами, лесовосстановлению и лесоразведению." (пункт 1.4); и дополнен подпунктом 7.1 следующего содержания: "На участках болот Сосново, Усадьба, Болтухино, расположенных в пределах охранной зоны, в период с 10 сентября по 1 декабря календарного года разрешается сбор клюквы без применения совков, комбайнов и других приспособлений, нарушающих естественный растительный покров и угрожающих состоянию природных комплексов государственного природного заповедника "Полистовский." (пункт 1.5);

пункт 8 исключён (пункт 1.6).

Первый заместитель прокурора Псковской области обратился в Псковский областной суд с заявлением, уточнённым в порядке статьи 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействующим названного регионального нормативного правового акта со дня его принятия, как противоречащего федеральному законодательству, в частности, пункту 3 статьи 6 и пункту 4 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", поскольку с 1 января 2005 г. вопросы создания охранной зоны государственных природных заповедников и установления её границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в этих границах относятся к предметам ведения федеральных исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, а именно Правительства Российской Федерации и Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России), следовательно, внесение изменений и дополнений в уже существующий режим использования охранной зоны заповедника "Полистовский", по мнению заявителя, находится вне компетенции администрации области.

Решением Псковского областного суда от 20 августа 2014 г. заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах администрацией области и Минприроды России ставится вопрос об отмене принятого решения, как постановленного с нарушением норм материального права, и об отказе в удовлетворении заявления.

Относительно апелляционных жалоб прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности их доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции администрация области и Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды своих представителей не направили.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного Закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что на момент издания оспариваемого нормативного правового акта у администрации области отсутствовали полномочия на внесение изменений в правовой режим использования охранной зоны государственного природного заповедника, относящегося к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

При этом суд правильно применил и истолковал нормы материального права.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры.

Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях состоит из Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ), принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 8 названного Федерального закона в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г., решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и положение о ней утверждается также органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В целях сохранения и изучения уникальных природных комплексов Полистово-Ловатской болотной системы, редких и исчезающих видов животных и растений на основании постановления Правительства Российской Федерации от 25 мая 1994 г. N 527 образован заповедник "Полистовский".

Администрация области, действуя в пределах компетенции, предоставленной пунктом 4 статьи 8 Федерального закона N 33-ФЗ, и в целях защиты территории заповедника "Полистовский" от неблагоприятных антропогенных воздействий, издала 6 июня 2000 г. постановление N 154 о создании на прилегающей к заповеднику территории охранную зону, расположенную в Бежаницком и Локнянском районах Псковской области, и утвердила её границы и соответствующее Положение.

Впоследствии Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 199-ФЗ) в пункт 4 статьи 8 Федерального закона N 33-ФЗ внесены изменения, согласно которым решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством Российской Федерации.

Таким образом, с 1 января 2005 г. вопросы создания охранной зоны государственных природных заповедников, определения и изменения режима использования данных территорий не относятся к компетенции субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" обязанности по осуществлению государственного управления в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения возложены на Минприроды России.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. N 2055-р заповедник "Полистовский" включён в Перечень особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Минприроды России.

Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 406-ФЗ) пункт 4 статьи 8 Федерального закона N 33-ФЗ признан утратившим силу, а статья 6 этого Федерального закона изложена в новой редакции, в соответствии с которой государственные природные заповедники относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения (пункт 1); положение о государственном природном заповеднике утверждается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого он находится (пункт 3).

В части 3 статьи 10 Федерального закона N 406-ФЗ закреплено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу поименованного Федерального закона, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу этого Закона.

Исходя из анализа приведённых изменений законодательства, суд первой инстанции верно констатировал, что государственные природные заповедники отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального значения и находятся в ведении федерального органа исполнительной власти (Правительства Российской Федерации и Минприроды России) с сохранением охранных зон в границах, установленных региональными органами исполнительной власти до вступления в силу изменений, внесённых Федеральным законом N 199-ФЗ.

В силу подпунктов 8 и 8.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения, осуществление регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

Следовательно, после внесения Федеральным законом N 199-ФЗ изменений в Федеральный закон N 33-ФЗ субъекты Российской Федерации не наделаны полномочиями не только на создание охранной зоны государственных природных заповедников федерального значения, на определение её границ и правового режима использования, но и на их изменение.

Между тем, как правильно установил суд, постановлением N 460 были внесены изменения в режим использования охранной зоны заповедника "Полистовский", отнесённого к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В частности, расширены цели создания; функции по внесению предложений в администрацию для принятия решений об изменении площади, границ, режима природопользования возложены на орган исполнительной власти субъекта в области охраны окружающей среды; запрещённые и разрешённые виды деятельности в её границах конкретизированы; предусмотрены также дополнительные условия использования. При этом определено, что в охранной зоне разрешается проведение изыскательных работ, строительство, реконструкция, а также капитальный ремонт линейных объектов, проведение биотехнических, санитарно-эпидемиологических и ветеринарных мероприятий, рекреационное обустройство территории.

Принимая во внимание изложенное, суд первой инстанции пришёл к правомерным выводам о том, что оспариваемый региональный нормативный правовой акт принят с нарушением принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, закреплённого в статьях 26.1, 26.3 и 26.3.1 Федерального закона N 184-ФЗ при отсутствии у администрации области компетенции на осуществление правового регулирования данного вопроса.

В связи с этим, суд правомерно не согласился с позицией Минприроды России о наличии оснований для признания не действующими с 1 января 2014 г. только пункта 3 Положения об охранной зоне заповедника "Полистовский" и пункта 1.2 постановления N 460.

При названных обстоятельствах постановление N 460 противоречит положениям действующего федерального законодательства, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не находит оснований для его отмены.

Апелляционные жалобы администрации области и Минприроды России не содержат доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, они основаны на ошибочном толковании норм материального права и аналогичны позициям заинтересованных лиц в судебном заседании, которым суд дал надлежащую правовую оценку.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Псковского областного суда от 20 августа 2014 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации Псковской области и Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.