Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26 мая 2015 г. N АПЛ15-211 Решение Верховного Суда РФ о признании недействующим Порядка организации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов государственной охраны, утв. приказом Федеральной службы охраны РФ от 29 апреля 2005 г. N 155, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26 мая 2015 г. N АПЛ15-211

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.,

при секретаре Горбачевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке административное дело по заявлению Таратухина A.Н. о признании недействующим Порядка организации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов государственной охраны, утверждённого приказом Федеральной службы охраны Российской Федерации от 29 апреля 2005 г. N 155,

по апелляционной жалобе статс-секретаря - заместителя директора Федеральной службы охраны Российской Федерации (ФСО России) на решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2015 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Крупнова И.В., объяснения представителей ФСО России Лысякова А.Н. и Павлова Г.Л., поддержавших доводы апелляционной жалобы, выступление представителя Министерства юстиции Российской Федерации Обушенко Л.А., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, и заключение прокурора Соколова С.Б., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Федеральной службы охраны Российской Федерации от 29 апреля 2005 г. N 155 утверждён Порядок организации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов государственной охраны (далее - Порядок).

Таратухин А.Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим Порядка в связи с тем, что он не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, официально не опубликован и, следовательно, не подлежит применению.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2015 г. Порядок признан недействующим со дня вступления в законную силу решения суда ввиду несоблюдения ФСО России предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие.

В апелляционной жалобе поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции и отказе в удовлетворении требований заявителя по причине неправильного истолкования закона, что явилось следствием ошибочного вывода суда о наличии в оспариваемом правовом акте существенных признаков, характеризующих его как нормативный правовой акт.

В обоснование в жалобе указывается на то, что оспариваемый правовой акт адресован командирам (начальникам) подразделений ФСО России, действующим в ФСО России аттестационным комиссиям в целях регламентации их деятельности. Что касается военнослужащих органов государственной охраны, то, вопреки суждению суда, они не могут быть отнесены к неопределенному кругу лиц, поскольку в отношении каждого из них издается приказ о зачислении на военную службу, с ними заключается контракт и им индивидуально выплачивается денежное довольствие.

В жалобе также утверждается на неисследование судом положений оспариваемого правового акта, в результате чего в решении отсутствуют конкретные указания на то, какие права и свободы военнослужащих федеральных органов государственной охраны нарушаются этим актом и какие новые правила им установлены. Не приведены нарушения оспариваемым правовым актом прав и свобод Таратухина А.Н. и в его заявлении.

Не исследованы судом, указывается далее в жалобе, и полномочия ФСО России по нормативно-правовому регулированию общественных отношений, которые существенно ограничены Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 7 августа 2007 г. N 1013 "Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации", из которых следует, что ФСО России вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование только в сферах государственной охраны и предоставления связи для нужд органов государственной власти.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату указа Президента Российской Федерации N 1013 следует читать как "от 7 августа 2004"

О ненормативном характере оспариваемого правового акта, согласно жалобе, свидетельствует то обстоятельство, что проводимые Министерством юстиции Российской Федерации и Главной военной прокуратурой ежегодные проверки не выявили нарушений в порядке издания ведомственных правовых актов, а также результаты рассмотрения в Верховном Суде Российской

Федерации гражданского дела об оспаривании не прошедшего государственную регистрацию Положения о жилищных комиссиях федеральных органов государственной охраны, утвержденного приказом ФСО России от 24 июня 2010 г. N 307, и ссылки на оспариваемый Порядок в ряде судебных решений военных судов и прокуроров.

На основании изложенного в жалобе делается вывод о том, что оспариваемый правой акт: издан в пределах предоставленных директору ФСО России полномочий; носит организационно-разъяснительный характер; не затрагивает права, свободы и обязанности военнослужащих органов государственной охраны; адресован лишь командирам (начальникам) подразделений ФСО России, действующим в ФСО России аттестационным комиссиям и не содержит норм, обязательных для организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти; не устанавливает правовой статус общественной организации и не носит межведомственный характер; не противоречит действующему федеральному законодательству; не препятствует осуществлению прав заявителя.

В заключение в жалобе обращается внимание также на то, что сам приказ ФСО (а не приказ Директора, как об этом ошибочно указано в решении) в отличие от утвержденного им Порядка недействующим не признавался.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель ФСО России Лысяков А.Н. дополнительно указал, что приказ директора ФСО России об утверждении Порядка на основании положений Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495, является изданным на правах единоначалия и в пределах исключительной компетенции распорядительным документом, требующим обязательного выполнения и не предполагающим какого-либо согласования.

Проверив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

Удовлетворяя заявленные требования, Верховный Суд Российской Федерации пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый заявителем Порядок является нормативным правовым актом, подлежащим регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию.

Согласно п. 3 ст. 26 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237, порядок организации и проведения аттестации военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, определяется руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором проводится аттестация.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации директор ФСО России 29 апреля 2005 г. издал приказ ФСО России N 155, которым утвердил Порядок организации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов государственной охраны.

Согласно Порядку военнослужащие аттестуются не менее чем за четыре месяца до истечения срока военной службы, но не реже чем через каждые пять лет прохождения военной службы, а также по окончании военно-учебного заведения, адъюнктуры, военной докторантуры. Офицеры, проходящие военную службу по призыву, аттестуются при увольнении в запас или при заключении контракта (п. 2); начальник подразделения, аттестующий подчиненного военнослужащего, обязан всесторонне изучить и оценить его деловые и личные качества, а также определить содержание выводов и рекомендаций по его аттестации. При изучении и оценке деловых и личных качеств аттестуемого военнослужащего начальник подразделения в том числе обязан оценить его работу по устранению отмеченных при проведении предыдущей аттестации недостатков и выполнению данных ему рекомендаций (п. 14); аттестационный лист на аттестуемого военнослужащего должен содержать вывод о его соответствии или несоответствии занимаемой воинской должности, рекомендации по его дальнейшему использованию, а также по устранению недостатков (п. 15); для утверждения результатов аттестации аттестационный лист в течение семи дней после проведения аттестации представляется должностному лицу, которому аттестационная комиссия подотчетна. В случае, если в аттестационном листе содержится заключение и вывод о досрочном увольнении военнослужащего в связи с невыполнением им условий контракта, то аттестационный лист утверждается начальником подразделения, которому предоставлено право увольнения военнослужащего (п. 23); для обеспечения реализации результатов аттестации начальники подразделений представляют в кадровый аппарат: изменения и дополнения в список военнослужащих, предлагаемых для включения в резерв выдвижения на руководящие должности; списки военнослужащих, рекомендуемых для направления на учебу; установленные документы для назначения на высшие, равные или низшие должности, для перемещения по службе, для заключения нового контракта о прохождении военной службы или увольнения с военной службы (п. 28).

Названные положения, исследованные судом первой инстанции, содержат нормативные предписания, затрагивающие права военнослужащих федеральных органов государственной охраны, что установлено правовой экспертизой, проведенной Министерством юстиции Российской Федерации, оснований сомневаться в правильности выводов которой не имеется.

В судебном заседании первой инстанции представитель Министерства юстиции Российской Федерации Обушенко Л.А., кроме того, пояснила, что Порядок не содержит ссылок на положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, а приложенная к нему форма аттестационного листа также затрагивает права военнослужащих, так как в ней содержатся характеризующие данные, связанные с прохождением ими военной службы.

Полномочия ФСО России по нормативно-правовому регулированию в сфере государственной охраны закреплены в п. 1, подпункте 20 п. 12, подпункте 14 пункта 16 Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 7 августа 2004 г. N 1013.

Осуществление кадрового обеспечения органов государственной охраны в соответствии с подпунктом 53 п. 12 названного Положения относится к полномочиям ФСО России в сфере государственной охраны.

Из изложенного следует, что ФСО России правомочно издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в вопросах прохождения военной службы военнослужащими федеральных органов государственной охраны, в том числе по организации и проведению их аттестации, что соответствует п. 3 ст. 26 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237, и не противоречит подпунктам "б", "в" п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Наличие в оспариваемом Порядке правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, сомнений не вызывает, поскольку содержащиеся в нем положения не ограничены периодом действия и рассчитаны на неоднократное применение в отношении военнослужащих федеральных органов государственной охраны, не только проходящих военную службу в настоящее время, но и в отношении граждан, которые поступят на военную службу в ФСО России в будущем, то есть в отношении лиц, поименный состав которых невозможно заранее предвидеть применительно к любому отдельно взятому моменту времени и, следовательно, индивидуализировать.

Что касается ссылки представителя заинтересованного лица на Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495, то в нем в ст. 39 содержится определение приказа как служебного документа, издаваемого командиром (начальником) на правах единоначалия и в пределах его исключительной компетенции в порядке реализации распорядительной власти по отношению к подчиненным, и по этому основанию не являющегося правовым актом федерального органа исполнительной власти.

При таких данных суд, руководствуясь п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый Порядок подлежит государственной регистрации.

Ссылки в жалобе на результаты контрольной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации и Главной военной прокуратуры, а также на судебные постановления, в том числе по заявлению об оспаривании иного нормативного правового акта, с учетом изложенного, не могут повлиять на правильность выводов суда первой инстанции. К тому же, приведенное в апелляционной жалобе Положение, утвержденное приказом ФСО России от 24 июня 2010 г. N 307, в отличие от оспариваемого Порядка, по заключению Министерства юстиции Российской Федерации носит организационный характер, не содержит новых правовых норм и в связи с этим не подлежит представлению на государственную регистрацию.

Таким образом, установив, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования п.п. 8-10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763, п.п. 10-11 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, о правилах введения нормативных правовых актов в действие, суд правомерно принял решение о признании его недействующим. При этом признание судом недействующим Порядка свидетельствует о признании нормативного правового акта недействующим полностью.

Предусмотренные ст. 330 ГПК РФ основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 328, 329 ГПК РФ, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2015 г. по заявлению Таратухина A.Н. о признании недействующим Порядка организации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов государственной охраны, утверждённого приказом Федеральной службы охраны Российской Федерации от 29 апреля 2005 г. N 155, оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Судьи

В.Ю. Зайцев

И.В. Крупнов