Заключение Министерства экономического развития РФ от 24 июня 2015 г. "Об экспертизе Приказа Минфина России от 29 августа 2001 г. N 68н "Об утверждении Инструкции о порядке учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней, продукции из них и ведения отчетности при их производстве, использовании и обращении"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634), а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Минфина России от 29 августа 2001 г. N 68н "Об утверждении Инструкции о порядке учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней, продукции из них и ведения отчетности при их производстве, использовании и обращении" (далее - Приказ), зарегистрированного в Минюсте России 22 октября 2001 г. N 2986, и сообщает следующее.

1. Цели регулирования, установленные Приказом

Приказ издан во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2000 г. N 731, которым утверждены Правила учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, а также ведения соответствующей отчетности (далее - Правила).

Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере регулирования порядка учета, хранения драгоценных металлов и драгоценных камней и продукции из них, порядка отчетности о них закреплены в пункте 4 статьи 11 Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (далее - Федерального закона N 41-ФЗ).

Правила разработаны и утверждены в целях обеспечения контроля за движением и сохранностью драгоценных металлов и драгоценных камней при их добыче, производстве, использовании и обращении (пункт 1 Правил).

Приказом утверждена Инструкция о порядке учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней, продукции из них и ведения отчетности при их производстве, использовании и обращении (далее - Инструкция).

2. Общее описание регулирования

Приказ действует в отношении всех организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, а также использующих изделия, содержащие драгоценные металлы и драгоценные камни.

В соответствии с данными, ранее представленными разработчиком*, количество субъектов предпринимательской деятельности, на которых распространяется действие Приказа, составляет 47740, из них индивидуальных предпринимателей - 21997, юридических лиц - 25743, в том числе:

- в области производства изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней (в т.ч. ювелирных изделий) - около четырех с половиной тысяч;

- в области розничной торговли ювелирными изделиями - порядка двадцати тысяч.

Порядок учета и хранения драгоценных металлов применяется наряду с бухгалтерским учетом драгоценных металлов и драгоценных камней как товарно-материальных ценностей и налоговым учетом соответствующих операций.

Порядок учета драгоценных металлов и драгоценных камней предусматривает, в частности:

- порядок организации учета расходования драгоценных металлов и драгоценных камней;

- порядок оформления первичных и учетных документов при получении и расходовании драгоценных металлов и драгоценных камней;

- порядок ведения оперативного учета драгоценных металлов и драгоценных камней;

- порядок и сроки проведения инвентаризации драгоценных металлов и драгоценных камней.

Порядок хранения драгоценных металлов и драгоценных камней предусматривает, в частности:

- требования к помещениям, в которых хранятся драгоценные металлы и драгоценные камни;

- ограничения на хранение драгоценных металлов и драгоценных камней вместе с другими ценностями;

- требования к таре, в которых хранятся драгоценные металлы и драгоценные камни;

- обязательную охрану помещений, в которых хранятся драгоценные металлы и драгоценные камни;

- использование весоизмерительных приборов при приеме и отпуске драгоценных металлов и драгоценных камней;

- требования к транспортировке драгоценных металлов и драгоценных камней.

3. Анализ необходимости регулирования данной сферы

3.1. Как следует из целей регулирования порядка учета и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней, предполагается наличие государственного контроля за движением и сохранностью драгоценных металлов и драгоценных камней. При этом действующее законодательство об осуществлении контроля (надзора) в Российской Федерации не регламентирует осуществление такого контроля.

Так, в соответствии со статьей 13 Федерального закона N 41-ФЗ периодический контроль за хранением и учетом драгоценных металлов и камней осуществляется в рамках федерального пробирного надзора.

В соответствии с пунктом 4 Положения о Федеральном казенном учреждении "Российская Государственная Пробирная Палата при Министерстве финансов Российской Федерации", утвержденного приказом Минфина России от 12 декабря 2005 г. N 327, контроль за учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется Российской Государственной Пробирной Палатой.

При этом, с принятием Федерального закона от 26 марта 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", фактически, упраздняются полномочия казенных учреждений по осуществлению государственного контроля (надзора).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Федерального закона N 294-ФЗ следует читать как "от 26 декабря 2008 г."

По данным Минфина России, с 2009 года сотрудники Российской Государственной Пробирной Палаты привлекались к участию в контрольных проверках организаций в сфере оборота драгоценных металлов, камней и продукции из них исключительно в рамках деятельности МВД России.

3.2. Не ясны цели осуществления контроля за движением и сохранностью драгоценных металлов и драгоценных камней всеми участниками оборота этой категории товаров. Следует учитывать, что в 2003 году драгоценные металлы и драгоценные камни исключены из перечня объектов, регулируемых законодательством о валютном регулировании и валютном контроле. При этом, собственно, правовое регулирование данной сферы осталось неизменным. На сегодняшний день драгоценные металлы и драгоценные камни не являются вещами, изъятыми из оборота либо ограниченными в нем, не являются валютными ценностями и не относятся к товарам, которые могут причинить вред жизни и здоровью граждан. В этой связи может быть поднят вопрос о самой целесообразности сохранения государственного регулирования в сфере учета и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней.

Необходимо иметь в виду, что требования по учету и хранению драгоценных металлов и драгоценных камней подлежат соблюдению значительным количеством субъектов предпринимательской деятельности, для которых, в свою очередь, исполнение таких требований сопряжено с соответствующими дополнительными издержками административного характера. По оценкам экспертов, указанные издержки субъектов предпринимательской деятельности составляет около 1,5% от их выручки.

Следует учитывать, что при этом обязанность организаций по ведению бухгалтерского и налогового учета сохраняется. По мнению экспертов, сохранение за субъектами предпринимательской деятельности соответствующих дополнительных издержек в рамках исполнения требований Приказа влечет снижение налогооблагаемой базы организаций, а также снижение конкурентоспособности произведенных в Российской Федерации изделий по сравнению с продукцией иностранного производства.

Вместе с тем необходимо учитывать, что, в соответствии со статьей 19.14 Кодекса об административной ответственности Российской Федерации, нарушение порядка учета и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней, в свою очередь, влечет административную ответственность в виде штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц организаций, совершающих операции с драгоценными металлами, драгоценными камнями во всех видах или изделиями, их содержащими, - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В соответствии с вышеуказанным рекомендуется рассмотреть вопрос об отмене требований по учету и хранению драгоценных металлов и драгоценных камней либо об ограничении сферы применения этих требований исключительно областями, в которых присутствуют экономические интересы государства как собственника драгоценных металлов и держателя золотого запаса (то есть, в отношении драгоценных металлов и драгоценных камней, находящихся в государственной собственности; ведение учета организациями, осуществляющими аффинаж драгоценных металлов) и прекратить действие требований Инструкции в отношении иных организаций в рассматриваемой сфере отношений.

4. Анализ отдельных положений Приказа

Анализ положений Приказа выявил следующие нормы, сопряженные с избыточными ограничениями и расходами субъектов предпринимательской и иной деятельности.

4.1. Сроки проведения инвентаризации.

Пунктом 5.1 Инструкции установлено, что инвентаризация драгоценных металлов и драгоценных камней при их производстве, использовании и обращении, а также в ломе и отходах, образующихся при использовании драгоценных металлов и драгоценных камней, проводится два раза в год (по состоянию на 1 января и на 1 июля) во всех местах их хранения и использования с проведением технологической зачистки помещений и оборудования.

Необходимо иметь в виду, что инвентаризация остальных товарно-материальных ценностей в соответствии с законодательством о бухгалтерском учете проводится не реже одного раза в год и в сроки, устанавливаемые самой организацией.

При этом остается неясной и необоснованной необходимость проведения инвентаризации драгоценных металлов и драгоценных камней два раза в год.

Предусмотренный пунктом 5.1 Инструкции порядок проведения инвентаризации согласно позициям, представленным в рамках публичных консультаций по Приказу, сопряжен с дополнительными временными издержками в связи с приостановкой производственной деятельности, а, значит, ведет и к снижению оборачиваемости оборотного капитала и к сокращению объема выручки организаций.

Так, установление обязанности проводить инвентаризацию по состоянию на 1 января влечет за собой необходимость для производителей и торговцев приостанавливать деятельность на несколько дней в период пикового, сезонного спроса на изделия из драгоценных металлов и каменей.

В свою очередь, для производителей драгоценных металлов и продукции из драгоценных металлов проведение инвентаризации предполагает полную остановку производства, поскольку такая проверка требует технологической зачистки на период до одного месяца.

Для субъектов, осуществляющих розничную торговлю ювелирными изделиями через торговые сети, проведение инвентаризации в один день во всех торговых точках затруднительно, поскольку:

1) организация не может обеспечить присутствие комиссии по инвентаризации (состав формируется из собственных сотрудников) во всех торговых точках одновременно;

2) часто возникают ситуации, когда в населенном пункте, где находится торговая точка, сотрудниками организации являются исключительно материально-ответственные лица, которые не могут входить в состав комиссии;

3) привлечение третьих лиц (аудиторов) к проведению инвентаризации влечет высокие затраты;

4) существует техническая сложность с единовременным проведением в установленном порядке в бухгалтерском учете всех первичных документов.

Рекомендуется рассмотреть вопрос о сокращении периодичности проведения инвентаризаций до одного раза в год.

4.2. Ведение учета и оформление операций исключительно в документарной форме.

Пунктом 6.7 Инструкции предусматривает, что учет драгоценных металлов, драгоценных камней и содержащих их изделий в местах хранения (складах, хранилищах, цеховых кладовых и прочее) осуществляется в учетных документах строгой отчетности типовых форм (карточки складского учета материальных ценностей, книги сортового учета, журналы и т.п.), которые регистрируются в бухгалтерии и выдаются материально ответственным лицам под расписку.

Таким образом Инструкцией закрепляется ведение учета в документарной форме.

При этом ведение учета с использованием электронных средств (предусмотренного тем же пунктом Инструкции) не заменяет необходимости документарного оформления операций, что даже при ведении учета с использованием электронных средств предполагает обязанность организаций осуществлять оформление операций на бумажных носителях.

Ведение учета исключительно в документарной форме влечет дополнительные затраты субъектов предпринимательской деятельности, связанные с необходимостью подготовки, оформления и хранения документов.

Рекомендуется рассмотреть вопрос о ведении учета драгоценных металлов и драгоценных камней с использованием электронных средств и подписания первичных учетных документов с использованием электронной подписи.

4.3. Требование об отдельном хранении драгоценных металлов и драгоценных камней.

Пунктом 4.2 Инструкции закреплен запрет на хранение драгоценных металлов и драгоценных камней вместе с другими материалами.

Данное требование влечет для субъектов предпринимательской деятельности необходимость приобретения дополнительного оборудования для хранения драгоценных металлов и драгоценных камней (ящиков, сейфов, и т.п.) и выделение дополнительных помещений под хранение этих ценностей.

Рекомендуется устранить данное требование.

5. Вывод по итогам экспертизы Приказа

5.1. По итогам проведенной экспертизы Приказа Минэкономразвития России пришло к выводу о наличии в нем положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

5.2. Считаем целесообразным рассмотреть вопрос о сокращении периодичности проведения инвентаризаций до одного раза в год (пункт 4.1 настоящего заключения), так как остается неясной и необоснованной необходимость проведения инвентаризации драгоценных металлов и драгоценных камней два раза в год.

5.3. Вместе с тем считаем целесообразным рассмотреть вопрос о ведении учета драгоценных металлов и драгоценных камней с использованием электронных средств и подписания первичных учетных документов с использованием электронной подписи (пункт 4.2 заключения), так как ведение учета исключительно в документарной форме влечет дополнительные затраты субъектов предпринимательской деятельности, связанные с необходимостью подготовки, оформления и хранения документов.

5.4. Также необходимо устранить запрет на хранение драгоценных металлов и драгоценных камней с другими материалами (пункт 4.3 заключения), так как данное требование устанавливает необоснованную необходимость приобретения организациями в рассматриваемой сфере регулирования дополнительного оборудования для хранения драгоценных металлов и драгоценных камней (ящиков, сейфов, и т.п.) и выделение дополнительных помещений под хранение этих ценностей.

О.В. Фомичев

_____________________________

* Письмо Минфина России от 9 августа 2012 г. N 11-14-09/1046.