Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 июня 2015 г. N 33-АПГ15-6 Судебное решение о признании недействующими раздела 1 "Общие положения" и статьи 3.2.7 Административного регламента, утв. постановлением Губернатора Ленинградской области от 17 августа 2012 г. N 91-пг "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 июня 2015 г. N 33-АПГ15-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Калининой Л.А., судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующими раздела 1 "Общие положения" и статьи 3.2.7 Административного регламента, утверждённого постановлением Губернатора Ленинградской области от 17 августа 2012 г. N 91-пг "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах", по апелляционной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 9 февраля 2015 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Правительства Ленинградской области по доверенности Рустамовой А.Г., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановление Губернатора Ленинградской области от 17 августа 2012 г. N 91-пг, пунктом 1 которого утверждён Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах (далее - Административный регламент), опубликовано 25 сентября в Вестнике Правительства Ленинградской области, N 84.

Раздел 1 Административного регламента содержит общие положения о целях его принятия (пункт 1.1), определяет орган осуществляющий государственную функцию по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного контроля в лесах (далее - государственная функция, пункт 1.2), перечисляет нормативные правовые акты, в соответствии с которыми осуществляется исполнение государственной функции (пункт 1.3), результаты исполнения государственной функции (пункт 1.4), а также юридические факты, которыми заканчивается исполнение этой функции (пункт 1.5), констатирует, что исполнение государственной функции осуществляется во взаимодействии с судебными органами, органами прокуратуры, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти Ленинградской области, органами внутренних дел, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями (пункт 1.6) и на безвозмездной основе (пункт 1.7).

Пунктом 3.2.7 Административного регламента, состоящим из пяти абзацев, предусмотрено, что при проведении документарной проверки должностным лицом, ответственным за выполнение административной процедуры, в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении комитета, в том числе акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах.

В случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении комитета, вызывает обоснованные сомнения либо указанные сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем требований пожарной безопасности в лесах, должностное лицо, ответственное за выполнение административной процедуры, направляет в адрес юридического лица, индивидуального предпринимателя мотивированный запрос в целях получения иных необходимых в ходе проведения документарной проверки документов.

К запросу прилагается копия распоряжения комитета о проведении документарной проверки, заверенная печатью комитета.

Не допускается требовать нотариального удостоверения копий документов, представляемых в комитет, если это не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель в течение 10 рабочих дней со дня получения мотивированного запроса обязаны направить в комитет указанные в запросе документы в виде копий, заверенных печатью (при наличии) и подписью индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, руководителя, иного должностного лица юридического лица.

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу раздела 1 "Общие положения" и пункта 3.2.7 Административного регламента.

В обоснование требований заявитель ссылался на то, что оспариваемые предписания не соответствуют требованиям федерального законодательства и противоречат статье 83 Лесного кодекса Российской Федерации, пункту 16 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476, статье 13 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных функций, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (далее - Правила, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373), подпункту 3 статьи 2 постановления Правительства Ленинградской области от 5 марта 2011 г. N 42, пункту 6 статьи 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

По мнению прокурора, оспариваемые предписания регионального нормативного правового акта являются ограничением прав лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору).

Кроме этого, в пункте 1.3 Административного регламента содержится ссылка на утратившее силу постановление Правительства Ленинградской области от 29 декабря 2007 г. N 350, а содержание пункта 3.2.7 Административного регламента не отвечает требованиям определённости, ясности и однозначности законодательного регулирования и допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

Решением Ленинградского областного суда от 9 февраля 2015 г. заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Губернатором Ленинградской области ставится вопрос об отмене решения суда, как постановленного с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые предписания Административного регламента противоречат требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

При этом суд обоснованно исходил из того, что согласно пункту "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Лесной кодекс Российской Федерации предусматривает осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счёт субвенций из федерального бюджета, одним из которых является осуществление на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах (пункт 6 части 1 статьи 83).

Согласно части 8 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе исключительно до издания названных административных регламентов утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и которые должны разрабатываться с учётом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций (пункт 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации).

Второй раздел Правил, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 N 373, о требованиях к административным регламентам исполнения государственных функций и административным регламентам предоставления государственных услуг предусматривает конкретные предписания, которым должен соответствовать регламент по своему содержанию и структуре.

Порядок осуществления федерального государственного пожарного надзора устанавливает специальное Положение о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Положение).

Согласно пункту 9 Положения к отношениям, связанным с осуществлением указанного государственного надзора, применяются предписания федеральных законов от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и Лесного кодекса Российской Федерации.

В силу требований пункта 11 Положения государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9-13 и 14 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля(надзора) и муниципального контроля".

Пункт 16 этого же федерального нормативного правового акта содержит прямое предписание разрабатывать и утверждать административные регламенты в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373.

Пунктом 13 Правил, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373, установлено, что раздел, касающийся общих положений, должен включать в том числе следующие подразделы:

перечень нормативных правовых актов, регулирующих исполнение государственной функции, с указанием их реквизитов и источников официального опубликования;

права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора);

права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору).

Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" урегулированы отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля, муниципального контроля, и статьёй 11 предусмотрено, что при проведении документарной проверки указанные в запросе документы юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе представить в форме электронных документов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве приведённые правовые предписания федерального законодательства и сопоставив их с оспариваемыми положениями регионального нормативного правового акта, пришёл к правильному выводу, что Административный регламент в оспариваемой части не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, не содержит в разделе 1 обязательных предписаний, наличие которых предусмотрено подпунктами "д" и "е" пункта 13 Правил, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации N 373, не устанавливает круг полномочий (прав и обязанностей) должностных лиц при проведении всех административных процедур в рамках проводимых проверок.

Обоснованным является заключение суда о том, что в нарушение части 6 статьи 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в статье 3.2.7 Административного регламента, установившего порядок истребования должностным лицом и порядок предоставления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем соответствующих документов в рамках проведения документарной проверки, не содержится указания о возможности предоставления таких документов в форме электронных документов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации при проведении документарной проверки.

При таком положении решение суда является законным и обоснованным, Судебная коллегия не находит оснований, предусмотренных статьёй 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, для его отмены.

Доводы, приведённые в апелляционной жалобе, аналогичны позиции Правительства Ленинградской области в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, не согласиться с ней Судебная коллегия по административным делам оснований не находит.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Ленинградского областного суда от 9 февраля 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Калинина Л.А.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.