Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июля 2015 г. N 5-АПГ15-23 Решение городского суда, которым признана недействующей статья 10.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", оставлена без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июля 2015 г. N 5-АПГ15-23

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам Московской городской Думы, Мэра Москвы, Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы, ООО "Шайба-транс", апелляционному представлению прокурора города Москвы на решение Московского городского суда от 17 апреля 2015 года о признании недействующей с момента вступления настоящего решения суда в законную силу статьи 10.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Московской городской Думы Григорьевой В.Г., представителя Мэра Москвы и Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы Гаманченко Е.П., представителей ООО "Шайба-транс" Клочкова Н.А., Поливанова М.И., поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в соответствии с частью 1 статьи 10.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" эксплуатация городских, пригородных, междугородних и международных автобусных маршрутов, несогласованных в порядке, установленном Правительством Москвы, а также с нарушениями условий согласования влечёт наложение административного штрафа на граждан и должностных лиц в размере четырех тысяч рублей; на юридических лиц - пятидесяти тысяч рублей.

Часть 2 указанной статьи гласит, что повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, влечёт наложение административного штрафа на граждан и должностных лиц в размере пяти тысяч рублей; на юридических лиц - ста тысяч рублей.

ООО "Шайба-транс", осуществляющее на основании лицензии деятельность по перевозке пассажиров на территории города Москвы, обратилось в Московский городской суд с заявлением о признании названной нормы недействующей.

Заявление мотивировано тем, что правила, стандарты и требования к регулярным перевозкам, перевозкам по заказу автомобильным транспортом и городским наземным транспортом, международным автомобильным перевозкам урегулированы федеральным законодательством в области транспортной деятельности и дорожной безопасности, эти правила являются лицензионными условиями, их соблюдение обеспечивается административной ответственностью, установленной статьёй 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поэтому введение административной ответственности за аналогичные правонарушения законом субъекта Российской Федерации свидетельствует о нарушении региональным законодателем положений статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при осуществлении им своих нормотворческих полномочий в сфере административной ответственности.

Представители органов государственной власти города Москвы, возражая против удовлетворения заявленных требований, считали, что установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, и коль скоро решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществление регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси, является полномочием субъекта Российской Федерации, в настоящее время нормативными правовыми актами Правительства Москвы установлен порядок организации регулярных перевозок, в том числе порядок согласования регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, который регламентирует взаимодействие перевозчиков, органов исполнительной власти, согласующих организаций при организации новых и эксплуатации действующих регулярных городских автобусных маршрутов, и направленный на создание условий для предоставления безопасных и качественных услуг по перевозке пассажиров в городе Москве, в связи с чем оспариваемая региональная норма не может рассматриваться не соответствующая федеральному законодательству.

Решением Московского городского суда от 17 апреля 2015 года заявление ООО "Шайба-транс" удовлетворено частично, статья 10.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" признана недействующей с момента вступления этого решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах Мэра Москвы, Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы, Московской городской Думы и апелляционном представлении прокурора города Москвы поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции и о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе ООО "Шайба-транс" просит изменить решение суда первой инстанции в части признания оспариваемой нормы недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Изучив доводы апелляционных жалоб и представления, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.

Удовлетворяя заявление ООО "Шайба-транс", суд справедливо исходил из того, что включение в систему законодательства об административных правонарушениях законов субъектов Российской Федерации и наделение в связи с этим органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности не даёт права региональному законодателю вводить своим законом административную ответственность по вопросам, урегулированным федеральным законодательством.

Вывод суда в полной мере согласуется с предписаниями подпункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ, который прямо гласит, что установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами, относится к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Основу для такого вывода дают и разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, согласно которым применению подлежат только законы субъектов Российской Федерации, принятые с учётом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, а также положений статьи 1.3.1 КоАП РФ. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в редакции от 9 февраля 2012 года).

Вопреки этому в контексте оспариваемой статьи 10.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" речь ведётся о несоблюдении правил и норм, предъявляемых к перевозчику при осуществлении им пассажирских перевозок по регулярным городским, пригородным, междугородним и международным автобусным маршрутам Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112, Федеральным законом от 10 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Правилами дорожного движения, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, Федеральным законом от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федерального закона от 24 июля 1998 года N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения", и соблюдение этих правил обеспечивается Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Федерального закона "О безопасности дорожного движения" следует читать как "от 10 декабря 1995 года"

По общему правилу городские, пригородные, междугородние и международные автобусные маршруты являются частью транспортной системы. Отношения, возникающие при их эксплуатации, а также оказание услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом регулируется Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно статьям 1, 3, 6, 19, 36.1 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта маршрут - путь следования транспортного средства между пунктами отправления и назначения; маршрут регулярных перевозок - предназначенный для осуществления перевозок и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке; объекты транспортной инфраструктуры - сооружения, производственно-технологические комплексы, предназначенные для обслуживания пассажиров, фрахтователей, грузоотправителей, грузополучателей, перевозчиков и фрахтовщиков, а также для обеспечения работы транспортных средств; остановочный пункт - место остановки транспортных средств по маршруту регулярных перевозок, оборудованное для посадки, высадки пассажиров и ожидания транспортных средств; расписание - график, устанавливающий время или интервалы прибытия транспортных средств в остановочный пункт либо отправления транспортных средств от остановочного пункта.

Регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок. Регулярные перевозки пассажиров и багажа подразделяются на перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок и перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещённом правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок.

Требования к осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа обстоятельно урегулированы Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112.

Согласование перевозчиком маршрута движения автобусов с уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из указанных правил.

Их соблюдение обязательно для всех перевозчиков по маршрутам регулярных перевозок.

Задачи и требования по обеспечению безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом регулярных перевозок пассажиров, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, предназначенных для перевозок пассажиров и грузов, закреплены в правилах, утверждённых приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 15 января 2014 года N 7 и разработанных в целях реализации статьи 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

Названным приказом на субъект транспортной деятельности, осуществляющий регулярные перевозки пассажиров, возлагается обязанность: обеспечить каждого водителя путевым листом, расписанием (графиком) движения по маршруту регулярных перевозок, схемой маршрута с указанием опасных участков; осуществлять при выполнении перевозок контроль соблюдения расписания (графика) движения и норм предельной вместимости транспортных средств, соответствия пути движения транспортных средств установленным маршрутам регулярных перевозок.

При этом приказом установлен запрет отклоняться от установленного схемой маршрута пути следования, осуществлять остановки в местах, не предусмотренных схемой маршрута, (кроме случаев, когда это вызвано необходимостью обеспечения безопасности перевозок и дорожного движения); на субъекты транспортной деятельности возлагаются также обязанности проводить контроль выполнения всех рейсов, предусмотренных расписанием движения транспортных средств на обслуживаемых ими маршрутах регулярных перевозок пассажиров, анализировать причины несоблюдения водителем расписания (графика) движения и при необходимости корректировать расписание (график) движения.

Маршрут перевозки пассажиров по заказу определяется по соглашению фрахтовщика с фрахтователем с соблюдением требований к обеспечению безопасности дорожного движения.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года N 280, перевозки пассажиров по маршрутам регулярных перевозок пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщении автомобильным транспортом, оборудованном для перевозок более 8 человек, относятся к лицензируемому виду деятельности, а перечисленные выше требования являются лицензионными условиями.

Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), квалифицируется по частям 3 и 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Нарушение правил перевозок пассажиров и багажа по заказу влечёт ответственность по статье 11.14.2 КоАП РФ.

Административная ответственность за нарушение требований в области транспортной безопасности установлена статьёй 11.15.1 КоАП РФ.

Правовые основы государственного контроля за соблюдением порядка осуществления международных автомобильных перевозок по территории Российской Федерации грузовыми транспортными средствами или автобусами, принадлежащими как российским, так и иностранным перевозчикам, в том числе ответственность за нарушение порядка осуществления таких перевозок, а также права и ответственность органов и их должностных лиц, уполномоченных проводить контроль за соблюдением порядка осуществления международных автомобильных перевозок, регламентированы Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения".

В силу статей 1, 6 названного федерального закона регулярной пассажирской международной автомобильной перевозкой признаётся перевозка пассажиров автобусом по заранее согласованному маршруту следования с указанием начального пункта перевозки и конечного пункта перевозки, остановочных пунктов движения автобуса и расписания его движения. Регулярные пассажирские международные автомобильные перевозки осуществляются по территории Российской Федерации и территории иностранного государства по согласованию федерального органа исполнительной власти в области транспорта и соответствующего компетентного органа иностранного государства.

Процедура работы Министерства транспорта Российской Федерации, связанной с выполнением функции компетентного органа Российской Федерации по соглашениям о международном автомобильном сообщении в части согласования регулярных перевозок пассажиров автобусами находит отражение в приказе Минтранса России от 26 апреля 2012 года N 120.

В случае осуществления международных автомобильных перевозок без разрешений, либо с незаполненными разрешениями, разрешениями, заполненными с нарушением установленных правил, или разрешениями, не соответствующими виду перевозки, либо без учётного талона, либо без отметки в уведомлении должностного лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, об устранении нарушения ответственность наступает по статье 11.29 КоАП РФ.

Таким образом, поскольку на федеральном уровне имеется соответствующее правовое регулирование по спорному вопросу, региональный законодатель не вправе был своим актом вводить административную ответственность за нарушение федеральных правил, в связи с чем оспариваемые положения правомерно признаны судом первой инстанции не соответствующими федеральному законодательству.

Иное означало бы снижение уровня правовых гарантий граждан, в силу которых лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию дважды за одно и то же административное правонарушение; применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением должно осуществляться в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом (статьи 1.4, 1.6, 1.7, 4.1 КоАП), что бесспорно предполагает установление административной ответственности с соблюдением норм о разграничении предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Судебная коллегия полагает верными выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемая статья 10.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях не отвечает и требованиям, предъявляемым федеральным законодателем к юридико-технической конструкции правовой нормы, а именно требованиям определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы и её согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающих из положений статьи 19 Конституции Российской Федерации, а также из положений статьи 1.1 КоАП РФ, из содержания которых следует основополагающее правило о необходимости конкретизации материального основания административной ответственности непосредственно в законе об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации, а не в отсылочном акте.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно подчёркивал, что применение административной ответственности может иметь место только на основе закона, чётко определяющего состав административного правонарушения; оценка бланкетных норм, которыми установлена юридическая ответственность, должна осуществляться исходя не только из самого текста закона, вводящего юридическую ответственность, но и из места его в системе нормативных правовых предписаний регулятивных норм, непосредственно закрепляющих те или иные правила поведения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 мая 2003 года N 9-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2005 года N 122-О, от 1 декабря 2009 года N 1486-О-О, от 28 июня 2012 года N 1253-О, от 10 октября 2013 года N 1485-О и др.), а положения Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункты "а", "в", "г", "ж" части 3, пункт "в" части 4), утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, относят, в частности, наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к вторжению в компетенцию другого органа государственной власти при принятии нормативных правовых актов, а также юридико-лингвистическую неопределённость к коррупциогенному фактору.

Между тем из диспозиции оспариваемой статьи следует, что данная статья по своей юридической конструкции является бланкетной и не несёт достаточной и необходимой информации о региональных правовых актах, с тем, чтобы сделать однозначный вывод, за нарушение каких конкретных правил вводится законодателем города Москвы административная ответственность.

Ссылки представителей органов государственной власти на постановление Правительства Москвы от 18 января 2005 года N 24-ПП "Об организации регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории г. Москвы (в редакции постановления Правительства от 20 января 2015 года N 15-ПП) и постановление Правительства Москвы от 31 октября 2014 года N 643-ПП "Об организации транспортного обслуживания населения в городе Москве" не свидетельствуют о правомерности установления административной ответственности оспариваемой заявителем нормой, поскольку, как справедливо отмечается в судебном постановлении, названные правовые акты по своей юридической природе являются компиляцией приведённого выше федерального законодательства, имеют организационный и конкретизирующий характер, но отнюдь не правоустанавливающий характер, и потому их положения не могут выступать в качестве правовой основой установления административной ответственности.

Принимая во внимание, что неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта или его части противоречащим федеральному законодательству и недействующим (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации" от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части), Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции об удовлетворении заявления ООО "Шайба-транс" о признании недействующей статьи 10.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях по мотиву правовой неопределенности.

Ссылка представителей заинтересованных лиц на положения пункта 7 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не может повлиять на приведённые выше выводы суда, поскольку, по смыслу названной федеральной нормы, организация транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организация дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Поскольку оспариваемое законоположение до вынесения настоящего решения суда применялось и на его основании были реализованы права граждан и юридических лиц, Судебная коллегия полагает правильным признание оспариваемой нормы недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 193, 199, 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского городского суда от 17 апреля 2015 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Московской городской Думы, Мэра Москвы, Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы, ООО "Шайба-транс" и апелляционное представление прокурора города Москвы - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.