Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июня 2015 г. N 55-АПГ15-10 Решение об отказе в признании недействующей части 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ "О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июня 2015 г. N 55-АПГ15-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Корчашкиной Т.Е.,

судей Горчаковой Е.В. и Абакумовой И.Д.,

при секретаре Гришечкине П.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ "О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия" по апелляционной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 09 февраля 2015 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ "О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия" (далее - Закон Республики Хакасия) опубликован 09 марта 2006 г. в официальном печатном издании "Вестник Хакасии", N 12.

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 4 статьи 12 названного закона, согласно которой лицам, замещавшим государственные должности не менее трех лет, за исключением мировых судей, и прекратившим полномочия (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с их виновными действиями, в связи с неизбранием (неназначением) на новый срок полномочий, не позднее трехмесячного срока со дня прекращения полномочий предоставляется единовременная денежная выплата в трехкратном размере месячного денежного содержания на день прекращения осуществления полномочий.

В обоснование заявленных требований прокурор ссылался на абзац первый и шестой части 1 статьи 26.14 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлении от 05 апреля 2013 г. N 7-П, о дискреционном полномочии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать гарантии деятельности лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

По мнению прокурора, установление частью 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия дополнительных материальных гарантий лицам, замещающим государственные должности Республики Хакасия, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов, поскольку уровень бюджетной обеспеченности республики невысокий, показатели уровня социальной защищённости населения низкие, в силу чего противоречит требованиям федерального законодательства.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 09 февраля 2015 г. заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Верховный Совет Республики Хакасия просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель Верховного Совета Республики Хакасия не явился.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, обоснованно руководствовался положениями части 1 статьи 26.14 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Проанализировав предписания статей 7, 8, 31, 65, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, суд верно указал, что расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти.

Данное положение, в свою очередь, корреспондируется с правилами статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, раскрывающими содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Правомерным является суждение суда о том, что реализация органом государственной власти субъекта Российской Федерации дискреционных полномочий по установлению дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств, объективных показателей социально-экономического положения субъекта Российской Федерации.

Такой вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 05 апреля 2013 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца четвёртого части 1 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов", в соответствии с которой право субъекта Российской Федерации устанавливать гарантии деятельности лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, не является безусловным, поскольку Бюджетный кодекс Российской Федерации, допуская в целом возможность самостоятельного установления расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, предусматривает определённые ограничения в отношении условий и порядка введения новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, которые должны соблюдаться. При этом, реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, законодатель субъекта Российской Федерации обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, и при определении размера указанной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Суд, проанализировав бюджетное законодательство Республики Хакасия, а именно законы Республики Хакасия от 23 декабря 2010 г. N 132-3PX "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2011 год", от 20 декабря 2011 г. N 126-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", от 19 декабря 2012 г. N 116-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", от 25 декабря 2013 г. N 118-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", от 17 декабря 2014 г. N 121-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", обоснованно констатировал, что бюджет Республики Хакасии является дефицитным и субъект относится к числу дотационных регионов Российской Федерации, существенную долю доходной части бюджета которого составляют федеральные субсидии, направляемые на реализацию расходных обязательств республики, в том числе по обеспечению мер социальной поддержки и по выполнению социально значимых программ.

Правомерно при рассмотрении заявленных требований суд первой инстанции принял во внимание, что объём полученных из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в соотношении с общим объемом доходов бюджета республики за период с 2011 по 2014 годы является стабильно высоким (в 2011 году - 34,8%, в 2012 году - 31,3%, в 2013 году - 33%, в 2014 году - 39,8%), предельный объём государственного внутреннего долга Хакасии существенно вырос с 4515 837 тыс. руб. на 2011 года до 15 360 073 тыс. руб. на 2015 год и сделал верное заключение о невысоком уровне бюджетной обеспеченности региона.

Учитывая изложенное, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований не согласиться с выводом суда о том, что закрепление в части 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия дополнительных материальных гарантий лицам, замещающим государственные должности Республики Хакасия, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов, то есть противоречит требованиям федерального законодательства.

Как верно указано судом первой инстанции, правомочность органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать единовременные денежные выплаты депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим свою деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий, предусмотрена подпунктом первым пункта 2 и пункта 3.1 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако реализацию данных правовых предписаний федеральный законодатель ставит в зависимость от социально-экономического положения субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета.

Таким образом, реализация органом государственной власти субъекта Российской Федерации своих дискреционных полномочий по установлению лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемое положение нормативного правового акта является основанием для возникновения расходных обязательств субъекта Российской Федерации и не противоречит абзацу третьему пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам считает несостоятельным, основанным на неправильном применении норм материального права.

Несмотря на то, что Бюджетный кодекс Российской Федерации, допуская в целом возможность самостоятельного установления расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, тем не менее, предусматривает определённые ограничения в отношении условий и порядка введения новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, которые должны соблюдаться в силу положений пунктов "в", "ж" статьи 71, пунктов "а", "н" части 1 статьи 72 и части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что Республика Хакасия не подпадает под бюджетные ограничения для субъектов Российской Федерации, в том числе, связанные с установлением и исполнением расходных обязательств, предусмотренные статьей 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не опровергает выводы суда, поскольку данная норма права предусматривает условия соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций).

Между тем признание региона дотационным является объективным показателем, указывающим на низкий уровень бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, не позволяющий ему за счет собственных средств выполнять свои расходные обязательства.

Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами государственной власти субъекта Российской Федерации расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета субъекта и, как следствие, потребует привлечения средств федерального бюджета.

Таким образом, апелляционная жалоба не содержит правовых оснований для отмены решения суда, сводится к несогласию с выводами суда, ее доводы направлены на переоценку, установленных судом обстоятельств и не являются основанием для отмены судебного постановления.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 09 февраля 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Верховного Совета Республики Хакасия - без удовлетворения.

Председательствующий

Корчашкина Т.Е.

Судьи

Горчакова Е.В.

Абакумова И.Д.