Письмо Министерства экономического развития РФ от 15 февраля 2010 г. N 2141-ЭН/Д06 "О реорганизации государственных корпораций и повышении эффективности их деятельности"

Во исполнение поручений Президента Российской Федерации по реализации Послания Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. N Пр-3014 и по итогам проверки деятельности государственных корпораций Генеральной прокуратурой Российской Федерации от 15 ноября 2009 г. N Пр-3035 Минэкономразвития России докладывает.

1. По вопросу преобразования государственных корпораций.

Использование организационно-правовой формы государственной корпорации (государственной компании) было обусловлено необходимостью исполнения функций и полномочий, не реализуемых и не совместимых в рамках иных существующих организационно-правовых форм и требовавших исключений из общего законодательства. Кроме того, ряд функций, исполняемых государственными корпорациями, реализуются исключительно в публичном (государственном) интересе.

Законодательно для государственных корпораций установлены:

1) отличные от предусмотренных в иных юридических лицах механизм корпоративного управления, структура органов управления, порядок их назначения и распределение полномочий между ними;

2) исключения из бюджетного, налогового законодательства, законодательства о банкротстве и законодательства о государственных закупках, а также ряда норм гражданского законодательства;

3) в ряде случаев - возложение функций нормативно-правового регулирования либо функций, связанных с полномочиями органов власти (осуществление военно-технического сотрудничества, управление использованием атомной энергии, управление государственной собственностью).

Перечень исключений по каждой государственной корпорации (компании) - приведен в приложении.

В этой связи по каждой государственной корпорации (компании) решение о преобразовании предполагает разделение функций, реализуемых в публичном и коммерческом интересе и основывается на оценке:

целесообразности сохранения введённых функций и исключений;

реализуемости в коммерческой форме (акционерного общества) сохраняемых функций и исключений без нарушения целостности регулирования такой формы.

Изложенный подход в целом поддержан представителями государственных корпораций на совещании в Минэкономразвития России 29 января 2010 г. (копия протокола прилагается) и представителями министерств 12 февраля 2010 г. (копия протокола прилагается).

В соответствии с изложенным подходом предлагается принять следующие решения в отношении государственных корпораций (компаний):

по ГК "Агентство страхования вкладов" - с учётом исключительно публичного характера функций ГК "АСВ" по страхованию банковских вкладов физических лиц и санированию проблемных банков признать преобразование в коммерческую форму (акционерное общество) нецелесообразным. Одновременно, для обеспечения законодательного регулирования юридических лиц, совмещающих публично-правовые функции с широким участием в гражданском обороте при сохранении баланса подконтрольности государству и самостоятельности в ведении хозяйственной деятельности и распоряжении принадлежащим имуществом, считаем целесообразным поручить Минэкономразвития России обеспечить подготовку законопроекта о введении организационно-правовой формы юридического лица публичного права с последующим преобразованием ГК "АСВ" в такую форму;

- по ГК "Фонд ЖКХ" и ГК "Олимпстрой" - сохранить форму государственной корпорации на период осуществления возложенных полномочий до 2013 и 2015 гг. соответственно с последующей ликвидацией;

- по ГК "Роснанотех" - преобразовать в акционерное общество, определив срок завершения процедуры преобразования - IV квартал 2010 года;

- по государственной компании "Российские автомобильные дороги" (ГК "Росавтодор") - преобразовать в акционерное общество, определив срок завершения процедуры преобразования - IV квартал 2010 года. Отмечаем, что предложение в части ГК "Росавтодор" Минтрансом России и ГК "Росавтодор" не поддерживается на основании того, что деятельность компании не направлена на максимизацию прибыли. В то же время, по мнению Минэкономразвития России, указанное основание не может являться достаточным для сохранения формы государственной компании. Так, например, ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" реализует возложенные государством функции по поддержке рынка ипотечного жилищного кредитования, не имея коммерческих целей и одновременно являясь акционерным обществом.

В отношении ГК "Ростехнологии", Внешэкономбанка и ГК "Росатом" отмечаем, что регулирование указанных государственных корпораций предусматривает совмещение функций, осуществляемых в публичном и коммерческом интересе, и основано на существенных изъятиях из законодательства. Полагаем, что преобразование перечисленных государственных корпораций с учётом необходимости достижения поставленных целей в соответствии с принятыми и разрабатываемыми стратегиями должно быть построено на выделении ряда функций по осуществлению коммерческой деятельности в дочерние хозяйственные общества с сохранением на определённый срок (переходный период) организационной правовой формы государственной корпорации:

по Внешэкономбанку - принять решение о передаче до 2012 года непубличных (коммерческих) функций и соответствующих активов дочерним организациям Внешэкономбанка с последующим принятием решения о преобразовании Внешэкономбанка как банка развития в коммерческую форму или в организационно-правовую форму юридического лица публичного права с учётом его функций как антикризисного инструмента Правительства Российской Федерации;

по ГК "Ростехнологии" - сохранить форму государственной корпорации на период реализации функций по управлению федеральными государственными унитарными предприятиями, передаваемыми в качестве имущественного взноса, закрепленных за ГК "Ростехнологии" (до 2014 г.). По истечении указанного срока с учетом функции по военно-техническому сотрудничеству и разрабатываемой в настоящее время стратегии ГК "Ростехнологии", предполагающей формирование субхолдинговых компаний и продажу непрофильных активов, осуществить мероприятия по реорганизации государственной корпорации в акционерное общество;

по ГК "Росатом" - по истечении установленного переходного периода (2011 г.) принять решение о целесообразности совмещения функций по осуществлению административно-властных полномочий в отрасли и осуществлению коммерческой деятельности с учётом необходимости поддержания и развития инфраструктуры и наличия единого центра управления использованием атомной энергии.

2. По вопросу совершенствования и повышения эффективности деятельности государственных корпораций (государственных компаний).

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации Минэкономразвития России подготовлен проект федерального закона (далее - законопроект), направленный на повышение эффективности деятельности государственных корпораций (компаний), прозрачности и подконтрольности их деятельности. Предлагаем завершить работу по согласованию законопроекта и внести его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в весеннюю сессию 2010 г., предполагая распространение предусмотренных законопроектом норм на все действующие государственные корпорации и компании вне зависимости от процессов их преобразования.

Законопроектом предусматриваются:

закрепление за Счетной палатой Российской Федерации возможности проверки государственных корпораций и государственных компаний;

законодательное закрепление возможности включения в состав наблюдательных советов независимых директоров, создания комитетов при наблюдательных советах корпорации по вопросам, отнесенным к их компетенции;

обязательность утверждения наблюдательным советом стратегий деятельности и публичной отчетности о её выполнении и принципов оплаты труда, основанных на достижении поставленных целей;

распространение на сотрудников государственных корпораций отдельных обязанностей, ограничений и запретов, аналогичных установленным для государственных гражданских служащих, включая необходимость предоставления сведений о полученных доходах и имуществе; запрет на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации (за исключением деятельности органа управления дочерних или зависимых обществ с согласия высшего органа управления государственной корпорации или государственной компании), запрет на осуществление предпринимательской деятельности;

определение порядка совершения крупных сделок;

закрепление права Правительства Российской Федерации определить порядок деятельности представителей государства в наблюдательных советах государственных корпораций и порядок размещения временно свободных денежных средств.

Учитывая, что указанные предложения распространяются на все государственные корпорации и государственную компанию, законопроектом предусматривается их внесение в Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Кроме того, Минфином России разрабатывается проект федерального закона, которым предполагается наделить Федеральную службу по бюджетному надзору полномочиями по контролю за использованием государственными корпорациями (компаниями) бюджетных средств, а также организациями, получающими от них поддержку.

Минэкономразвития России также подготовлены проекты федеральных законов, регулирующие в том числе деятельность государственных корпораций в части:

осуществления закупок;

отношений в сфере одобрения и совершения крупных сделок и сделок с наличием конфликта интересов, а также определения аффилированных лиц.

По вопросу разработки показателей деятельности государственных корпораций во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 6 апреля 2009 г. N Пр-825 и поручения Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2009 г. N ВП-П13-1823 Минэкономразвития России проведена работа по внедрению в государственных корпорациях систем оплаты труда, основанных на достижении поставленных целей (ключевых показателей эффективности). Большинством государственных корпораций указанные показатели утверждены отдельно или в рамках стратегий деятельности (ГК "Фонд ЖКХ", ГК "Роснанотех", ГК "Росатом", ГК "Олимпстрой"). Рядом государственных корпораций (ГК "Агентство по страхованию вкладов", Внешэкономбанк, ГК "Ростехнологии") завершается работа по их разработке и утверждению.

3. По вопросу повышения эффективности деятельности акционерных обществ, контролируемых государством.

В целях повышения эффективности деятельности открытых акционерных обществ, контролируемых государством, Минэкономразвития России подготавливаются предложения по изменению законодательства, направленные на:

1) повышение информационной открытости и прозрачности деятельности органов управления открытых акционерных обществ, контролируемых государством, в части обязательности раскрытия информации в соответствии с требованиями законодательства о ценных бумагах, что положительно скажется на их открытости, будет способствовать повышению контроля за их деятельностью, в том числе в вопросах вознаграждения менеджмента компаний. В отношении открытых акционерных обществ, акции которых планируются к приватизации, соответствующая норма о раскрытии информации предусмотрена в подготовленном Министерством и представленном в Правительство Российской Федерации проекте федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" (письмо от 31 декабря 2009 г. N 23566-ЭН/Д08);

2) внесение изменений в законодательство Российской Федерации, направленных на детализацию вопросов совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью;

3) совершенствование деятельности ревизионных комиссий в целях повышения эффективности их деятельности и обеспечения работоспособности указанного механизма. В связи с этим необходимо введение понятия "инициативный аудит", а также регламентирование его осуществления, что позволит акционерам проводить за свой счет аудиторские проверки.

Кроме того, в целях повышения качества корпоративного управления акционерными обществами, контролируемыми государством, в настоящее время осуществляется работа, не требующая внесения изменений в законодательство Российской Федерации, по:

1) привлечению в советы директоров (наблюдательные советы) профессиональных директоров;

2) созданию при советах директоров (наблюдательных советах) комитетов, для предварительного рассмотрения наиболее важных вопросов, в частности комитета по стратегическому планированию, комитета по кадрам и вознаграждениям, комитета по аудиту (данная работа проводится в течение 2-х лет);

3) актуализации показателей деятельности открытых акционерных обществ и контроля их исполнения.

Приложение: на 44 л. в 1 экз.

Э.С. Набиуллина