Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 сентября 2015 г. N 80-АПГ15-9 Об оспаривании постановления Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 г. N 256-П "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "Город Ульяновск", режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 сентября 2015 г. N 80-АПГ15-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Анишиной В.И.,

судей Абакумовой И.Д. и Николаевой О.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по заявлению Рыжевского А.Г., закрытого акционерного общества "ИВЛА-ОПТ"

о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 г. N 256-П "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск", режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон" в части

по апелляционной жалобе заявителей

на решение Ульяновского областного суда от 7 июля 2015 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Рыжевского А.Г. и ЗАО "ИВЛА-ОПТ" по доверенности Алферовой А.Б., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Правительства Ульяновской области по доверенности Кузнецовой Н.Г. и Шашиной О.А., представителя Министерства искусства и культурной политики Ульяновской области по доверенности Хаутиева Ш.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 г. N 256-П "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск", режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон" (далее - постановление от 2 июля 2009 г. N 256-П) утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск" с описанием указанных границ (приложение N 1) и режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон (приложение N 2).

Постановление опубликовано 3 июля 2009 г. в газете "Ульяновская правда", N 53.

Рыжевский А.Г. и ЗАО "ИВЛА-ОТП" обратились в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления от 2 июля 2009 г. N 256-П в части:

пункта 95 "Описание границ зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск", предусматривающего определение границы зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия федерального значения (ЗРЗ Ф-3);

листов 1-27 схем Приложения N 1 в части отражения на них квартала, включающего участок ул. Гончарова в границах ул. К. Маркса, пер. Пожарного, ул. Бебеля;

приложения N 2 "Режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск".

В обоснование своих доводов указали на то, что нормативный правовой акт принят с нарушением процедуры его принятия, так как не была проведена государственная историко-культурная экспертиза, надлежащим образом проект зон не был согласован с Росохранкультурой и Ульяновским региональным отделением Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры. Отнесение указанного земельного участка к охранным зонам ущемляет их права ввиду существенных ограничений, как в области строительства, так и иной деятельности, связанной с землепользованием и использованием объекта недвижимости.

Кроме того, оспариваемое постановление вызывает неоднозначное толкование при его применении, так как при отсутствии в нем текстового описания границ территорий и охранных зон по ул. Гончарова, 30 и ул. Гончарова, 30А, нельзя определить к какой охранной зоне относится земельный участок. Земельный участок не может находиться сразу в нескольких охранных зонах.

Решением Ульяновского областного суда от 7 июля 2015 г. в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Рыжевский А.Г. и ЗАО "ИВЛА-ОТП" просят отменить судебный акт, как постановленный с нарушением норм материального и процессуального права и принять новое решение об удовлетворении заявления. Полагают, что судом сделан неправильный вывод о соблюдении процедуры принятия оспариваемого правового акта, об отсутствии неопределенности оспариваемых положений. Выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, получившим неверную оценку суда.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Министерством искусства и культурной политики Ульяновской области в лице Департамента по культурному наследию, Правительством Ульяновской области, администрацией г. Ульяновска в лице Комитета по управлению городским имуществом, земельными ресурсами, архитектуры и градостроительства, а также прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила материалы дела в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения: объекты культурного наследия федерального значения, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации; объекты культурного наследия регионального значения, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации; объекты культурного наследия местного (муниципального) значения, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (пункт 1 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ).

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 7, 11 пункта 2 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в себя, в том числе, разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия; установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования.

Порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 года N 315.

Согласно пункту 2 Положения на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта; необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом.

Законом Ульяновской области от 9 марта 2006 г. N 24-ЗО "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ульяновской области", установлено, что Правительство Ульяновской области уполномочено на утверждение в порядке, установленном настоящим Законом, границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения и объекта культурного наследия местного (муниципального) значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон; утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и зон охраны объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия) на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (статья 3); указан порядок утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения и объекта культурного наследия местного (муниципального) значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон (статья 9).

Как установлено судом, решением исполкома Ульяновского областного Совета народных депутатов от 12 февраля 1990 г. N 79 на государственную охрану в качестве объекта культурного наследия регионального значения поставлено "Здание Симбирской духовной семинарии", вторая половина XIX века - начала XX века" (г. Ульяновск, ул. Гончарова, д. 30) в качестве объекта культурного наследия регионального значения.

Также объектом культурного наследия регионального значения является здание по ул. Гончарова, д. 30А в г. Ульяновске - "Домовая церковь духовной семинарии. Вторая половина XIX века - начало XX века. По этому же адресу расположена Местная религиозная организация православный Приход храма в честь трех Святителей г. Ульяновска Симбирской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат), имеется действующий храм.

Постановлением от 2 июля 2009 г. N 256-П "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск", режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон" Правительство Ульяновской области утвердило границы зон охраны объектов культурного наследия с описанием указанных границ (приложение N 1) и Режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон (приложение N 2).

Согласно картографическому приложению к постановлению N 256-П, а также карте градостроительного зонирования территорий города Ульяновска, утвержденной решением Ульяновской Городской Думы от 23 июля 2014 г. N 90 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск", в отношении земельных участков, на которых расположены указанные выше памятники, установлены в том числе, следующие охранные зоны: зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия федерального значения (квартальная застройка центральных улиц) - ЗРЗ Ф-3 и охранная зона объекта культурного наследия регионального значения - ОЗР.

Рыжевский А.Г. является собственником земельного участка с кадастровым номером ... общей площадью ... кв.м, расположенного по адресу: г. ..., ул. ..., д. ... который расположен в указанных зонах.

Поскольку на момент разработки проекта зон охраны и принятия оспариваемого акта порядок проведения историко-культурной экспертизы принят не был (Положение о государственной историко-культурной экспертизе утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569), суд правомерно применил положения части 4 статьи 63 Федерального закона N 73-ФЗ, согласно которым до начала проведения историко-культурной экспертизы в порядке, установленном данным Федеральным законом, но не позднее 31 декабря 2010 г. сохраняются порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленные статьями 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г.).

Статьей 34 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. предусмотрено, что зоны охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

Из материалов дела усматривается, что проект зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск" был разработан по заказу Комитета архитектуры и градостроительства администрации г. Ульяновска за счет бюджетных средств ООО "Симбирскпроект" с соблюдением конкурсных процедур.

Проект прошел согласование с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) 29 декабря 2008 г.

Факт согласования проекта Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры, как правильно указал суд, подтверждается отзывом за подписью председателя президиума совета Ульяновского регионального отделения данной организации от 18 марта 2009 г.

Кроме того, судом установлено, что Правительством Ульяновской области была проведена работа по проведению историко-культурных экспертиз в федеральном государственном унитарном предприятии "Институт по реставрации памятников истории и культуры "Спецпроектреставрация", в Средневолжском филиале федерального государственного унитарного предприятия "Институт по реставрации памятников истории и культуры "Спецпроектреставрация". На проект зон охраны объектов культурного наследия города Ульяновска дано положительное заключение Государственным учреждением культуры "Государственный историко-мемориальный музей-заповедник "Родина В.И. Ленина".

Проанализировав изложенные выше положения федерального законодательства в сфере охраны памятников, оценив фактические обстоятельства дела в их совокупности, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что оспариваемое частично постановление от 2 июля 2009 г. N 256-П принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, в соответствии с действовавшим на дату его принятия законодательством, порядок его принятия не нарушен.

Не принимается довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемые нормы создают неопределенность в их применении.

Дом 30 расположен на главной улице г. Ульяновска - ул. Гончарова (бывшая Большая Саратовская), является зданием бывшей Симбирской духовной семинарии, расположен в историческом центре, в ряду сплошной застройки (вторая половина 19 - начало 20 века). Все находящиеся по одной линии улицы Гончарова дома от N 28/13 до дома N 38/8 являются объектами культурного наследия муниципального, регионального, федерального значения соответственно. Во дворе находится дом 30А - Домовая церковь духовной семинарии (вторая половина 19 - начало 20 веков), также являющаяся объектом культурного наследия.

Застройка зданий по улице Гончарова (от 28 до 38 ломов) является сплошной, все дома являются объектами культурного наследия. Принадлежащее Рыжевскому А.Г. капитальное строение по ул. Гончарова, д. 30.1 является пристройкой к дому 30 по ул. Гончарова со стороны двора этого дома, и не является каким-либо отдельно стоящим зданием.

В соответствии с пунктом 3 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315, проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде.

Оспариваемые заявителями нормы содержат и текстовое и графическое описание охранных зон, и не вызывает неясностей, поскольку государственная охрана объектов культурного наследия, равно как и объекта - дома 30А по ул. Гончарова, осуществлена путем установления зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия федерального значения (ЗРЗ Ф-3).

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.

Судом не допущено нарушений, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены судебного акта в апелляционном порядке, апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, они аналогичны доводам заявителя, приводимым им в суде первой инстанции, которым суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем оснований для отмены судебного акта не имеется.

С учётом изложенного, руководствуясь 308, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца пропущена часть текста

решение Ульяновского областного суда от 7 июля 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Рыжевского А.Г., закрытого акционерного общества "ИВЛА-ОТП" - без удовлетворения.

Председательствующий

Анишина В.И.

Судьи

Абакумова И.Д.

Николаева О.В.