Представление Счетной палаты РФ от 11 февраля 2015 г. N ПР 08-9/08-04 О результатах проведения контрольного мероприятия "Анализ деятельности федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы", федерального автономного учреждения "Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов" и иных организаций, осуществляющих ценообразование, сметное нормирование и оценку сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета" в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

Представление Счетной палаты РФ от 11 февраля 2015 г. N ПР 08-9/08-04

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год (пункт 3.6.4) проведено контрольное мероприятие "Анализ деятельности федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы", федерального автономного учреждения "Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов" и иных организаций, осуществляющих ценообразование, сметное нормирование и оценку сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета" в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, по результатам которого выявлены следующие нарушения и недостатки.

1. Минстрой России в соответствии с Положением о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038 (далее - Положение о Минстрое России), осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, в том числе в сфере ценообразования. При этом полномочия Минстрою России в части ценообразования и сметного нормирования установлены только в отношении объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета. Полномочия по сметному нормированию объектов, строящихся за счет средств бюджетов иных уровней, а также по реализации государственной политики в сфере ценообразования в целом по строительной отрасли в Положении о Минстрое России отсутствуют.

2. Абзац 3 пункта 30 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87, содержит требование о разработке в составе проектной документации смет в текущем (сложившемся ко времени составления сметной документации) уровне цен. При этом порядок определения сметной стоимости объектов капитального строительства, механизм пересчета сметной стоимости в текущий уровень цен и разработка предназначенных для ее пересчета индексов не регламентированы. Полномочия Минстроя России по нормативному регулированию указанных вопросов не установлены.

3. Наличие правовых пробелов в нормативном правовом регулировании вопросов ценообразования в строительстве, а именно, отсутствие:

- регламентированных процедур принятия решений о необходимости и целесообразности разработки, корректировки или отмены государственных, территориальных, отраслевых, индивидуальных сметных нормативов, порядка их экспертизы, утверждения, введения в действие, а также установления области и порядка их применения;

- единого порядка учета и нормативно закрепленной оценки объективных затрат (в том числе заработной платы, потребности в материалах, механизмах, стоимости ресурсов) при расчете сметных норм и индексов изменения сметной стоимости, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, финансируемых с привлечением средств федерального бюджета, независимо от их вида и территориальной принадлежности;

- учета территориальных особенностей ценового регулирования сметных норм и индексов пересчета сметной стоимости, что привело к параллельному существованию сметных корм на одни и те же виды работ в составе федеральных, территориальных и отраслевых единичных расценок, включенных в федеральный реестр сметных нормативов (далее - федеральный реестр), к необоснованной разработке индивидуальных нормативов, отсутствию прозрачности и открытости в принятии решений об их применении.

4. Приказ Госстроя от 5 февраля 2013 г. N 17/ГС не приведен в соответствие с требованиями статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" в части установления порядка размещения информации, содержащейся в федеральном реестре на официальном сайте в сети интернет: федеральный реестр не включен в перечень общедоступной информации и не оформлен Минстроем России как государственная информационная система, не обеспечена его регистрация в федеральном реестре федеральных государственных информационных систем в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. N 723 "О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем"; доступность включенных в федеральный реестр данных в полном объеме не обеспечена; процедура ведения федерального реестра не обеспечивает также актуальность, достоверность и защиту информации, надлежащее архивирование нормативов не предусмотрено.

5. Минстроем России:

в нарушение требований порядка формирования и ведения федерального реестра сметных нормативов, утвержденного приказом Госстроя от 5 февраля 2013 г. N 17/ГС, в состав федерального реестра включался раздел "Информационные и разъяснительные документы", а также подразделы "Территориальные сметные нормативы (без привлечения средств федерального бюджета)" и "Временно действующие сметные нормативы", не предусмотренные указанным приказом и классификацией сметных нормативов, утвержденной приказом Госстроя от 4 декабря 2012 г. N 76/ГС;

в федеральный реестр вносились документы, не являющиеся согласно классификации сметными нормативами (индивидуальные индексы изменения стоимости, информационные и разъяснительные письма), но при этом регламентирующие порядок определения стоимости работ в отсутствие установленных процедур;

при ведении федерального реестра не использовался обобщенный классификатор норматива, регистрировались в федеральном реестре и исключались из него документы и нормативы без соответствующих приказов;

в отсутствие установленных процедур распространялось действие индивидуальных сметных нормативов, рассчитанных для локальных условий одних объектов, на другие аналогичные объекты вместо разработки на их основе государственных сметных нормативов (стадионы, аэродромы);

в отсутствие определенного статуса, регламентированных процедур и методик расчета рассматривались, согласовывались и вносились в федеральный реестр индивидуальные индексы изменения стоимости строительства объектов, строительство которых финансируется из средств федерального бюджета;

в нарушение требований пункта 30 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2008 г. N 87, в федеральный реестр включались индивидуальные сметные нормативы до обращениям подрядных и проектных организаций;

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления следует читать как "от 16 февраля 2008 г."

в нарушение требований приказа Минрегиона России от 20 августа 2009 г. N 355 вместо прогнозных индексов изменения стоимости строительства разрабатывались и выпускались для применения индексы изменения стоимости строительства, при этом из установленной указанным приказом номенклатуры подлежащих разработке индексов индексы к элементам прямых затрат не разрабатывались.

6. Наличие правовых пробелов в нормативном правовом регулировании опубликования сметных нормативов и способов их распространения среди организаций и предприятий строительной отрасли позволили ряду коммерческих компаний зарегистрировать права обладания на базы данных утвержденных Минстроем России сметных нормативов и распространять их на возмездной основе. Указанные факты являются причиной непрозрачности процесса ценообразования и сметного нормирования в строительстве и служат предпосылкой коррупционных рисков.

7. Правовое регулирование разработки, согласования и применения индексов пересчета сметной стоимости из базисных цен (уровня 2001 года) в текущие цены осуществлялось Минстроем России на недостаточном уровне.

8. Минстроем России не проводилась плановая работа по актуализации федеральной сметно-нормативной базы, при этом соответствующая деятельность федерального автономного учреждения "Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов" (далее - ФАУ "ФЦЦС") со стороны органов государственной власти финансово и организационно не обеспечивалась. Большинство включенных в федеральный реестр нормативов, в том числе индивидуальных и отраслевых, разрабатывалось с привлечением заинтересованных организаций.

9. Минстроем России не принимались меры по обеспечению снижения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

10. Минстроем России не обеспечивалась необходимыми ресурсами и мощностями уставная деятельность ФАУ "ФЦЦС".

11. Минстроем России в нарушение требований части 3.23 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" не осуществлялся надлежащий контроль за деятельностью подведомственных организаций:

в отношении 80 процентов членов наблюдательного совета имеется достаточно данных, указывающих на признаки аффилированности с руководителем учреждения Е.Е. Ермолаевым;

учредителем 4 из 5 основных контрагентов ФАУ "ФЦЦС" в проверяемый период являлась некоммерческая организация "Национальная ассоциация сметного ценообразования и стоимостного инжиниринга", президентом которой с 2008 по 2011 год являлся руководитель ФАУ "ФЦЦС" Е.Е. Ермолаев. Соучредителем некоммерческой организации "Национальная ассоциация сметного ценообразования и стоимостного инжиниринга" является компания ООО "Госстройсмета", принадлежащая супруге Е.Е. Ермолаева;

не проводилась проверка использования нематериальных активов ФАУ "ФЦЦС" в сумме 932,8 млн рублей. Указанные нематериальные активы учреждением не использовались в связи с отсутствием в уставе соответствующих видов деятельности;

должным образом не обеспечена независимость проводимой ФАУ "ФЦЦС" экспертной оценки корректности и обоснованности сметных нормативов. Ряд заключений ФАУ "ФЦЦС" на индивидуальные сметные нормативы подготовлен экспертами, являющимися руководителями коммерческих организаций, разрабатывавших данные нормативы.

12. В нарушение части 8 статьи 10 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" Минстроем России не принято решение о назначении членов наблюдательного совета ФАУ "ФЦЦС". Представители Минстроя России в заседаниях наблюдательного совета ФАУ "ФЦЦС" в 2012-2014 годах участия не принимали.

13. Назначение руководителем ФАУ "ФЦЦС" Е.Е. Ермолаева характеризуется высокими рисками его личной заинтересованности при заключении сделок ФАУ "ФЦЦС" с коммерческими организациями.

14. Действующее Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. N 145, предусматривает возврат заказчику всех используемых при подготовке заключения обосновывающих материалов, что не позволяет осуществлять проверку достоверности и качества экспертной деятельности федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы" (далее - ФАУ "Главгосэкспертиза России").

Минстроем России меры, направленные на устранение данных недостатков, не принимались.

15. В нарушение статьи 4 Федерального закона Российской Федерации от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и постановления Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" Минстроем России (Минрегионом России, Госстроем) в период с 2012 по 2014 год субсидии из федерального бюджета в сумме 13 766,7 млн рублей на выполнение государственного задания ФАУ "ФЦЦС" и ФАУ "Главгосэкспертиза России" не выделялись.

16. Минстроем России в нарушение требований части 2 статьи 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", постановления Правительства Российской Федерации от 18 марта 2008 г. N 182 "Об условиях и порядке формирования государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания" при формировании проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов разработка государственного задания в отношении ФАУ "ФЦЦС" и ФАУ "Главгосэкспертиза России" не осуществлялась, мероприятия по планированию и обоснованию размера субсидии на его выполнение не проводились.

17. Минстроем России не представлены материалы, обосновывающие разработку, утверждение и внесение в федеральный реестр более 140 сметных нормативов, что указывает на наличие признаков их необоснованного завышения.

18. Минстроем России не принимались меры по определению размера стоимости услуг по проведению государственной экспертизы проектной документации с учетом экономически обоснованных затрат. Утвержденная стоимость является необоснованно высокой, что подтверждается наличием по состоянию на 1 октября 2014 года на расчетных счетах ФАУ "Главгосэкспертиза России" остатков в размере 12 826,6 млн рублей.

19. Минстроем России утверждались и вносились в федеральный реестр индивидуальные индексы пересчета сметной стоимости для объектов космодрома "Восточный". Данные индексы не определены нормативными правовыми актами, а их разработка не соответствует поручению руководства Российской Федерации, данному по вопросу ценообразования при строительстве объектов космодрома "Восточный".

20. Минстроем России не принимались меры по экспертизе заключения ФАУ "ФЦЦС", необоснованно разрешающего применение индексов изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ при расчетах за выполненные работы на объектах космодрома "Восточный".

21. Минстроем России предпринимались действия, затрудняющие проведение анализа обоснованности разработки индивидуальных индексов, а также последствий их применения в сметных разделах проектной документации, выразившиеся в непредставлении необходимых документов и материалов.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в целях устранения выявленных нарушений при исполнении требований нормативных правовых актов предлагается следующее:

1. Внести в Правительство Российской Федерации предложения о наделении Минстроя России полномочиями в части нормативного правового регулирования вопросов ценообразования и сметного нормирования в строительной отрасли в целом, независимо от источников финансирования строительства объектов, а также полномочиями по утверждению порядка определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства и текущих индексов изменения стоимости строительства.

2. Внести в Правительство Российской Федерации предложения о поэтапном реформировании действующей системы нормативного правового регулирования в сфере ценообразования, а также реформировании существующей структуры управления ценообразованием для обеспечения выработки и реализации единой государственной политики в вопросах ценообразования в строительной отрасли Российской Федерации, предусматривающей в том числе:

- создание единых сборников единичных расценок на отдельные виды работ (включая капитальный ремонт и реставрационные работы) на основе государственных элементных сметных норм (ГЭСН), разработанных для современных конструктивных решений, технологий производства работ и современных материалов;

- создание единой государственной электронной базы данных единичных расценок для организации открытого пользования (с единой системой кодификации);

- создание базы данных стоимости основных материалов и ресурсов, включая уровень заработной платы, по территориям субъектов Российской Федерации;

- разработку и утверждение порядка формирования сметной стоимости строительства, методики пересчета сметной стоимости в текущий уровень цен, методики формирования индексов пересчета стоимости в текущий уровень цен.

3. Обеспечить ввод в эксплуатацию федерального реестра как государственной информационной системы с регистрацией ее в реестре федеральных государственных информационных систем в порядке, установленном Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. N 723 "О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем". Разработать и утвердить административный регламент по формированию и ведению федерального реестра сметных нормативов.

4. Разработать и утвердить в соответствии с пунктами 5.4.23 и 5.4.26 Положения о Минстрое России план разработки сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, на 2015 год с учетом мероприятий по ежегодному пересмотру нормативов цены конструктивных решений и сметных нормативов, включенных в федеральный реестр, с учетом внедрения новых российских и мировых технологий строительства, технологических и конструктивных решений, а также современных строительных материалов, конструкций и оборудования, применяемых в строительстве.

5. Привести федеральный реестр в соответствие с приказом Госстроя от 5 февраля 2013 г. N 17/ГС,

6. Разработать комплекс мер, направленных на установление прав обладания Российской Федерацией базами данных сметных нормативов, утвержденных Минстроем России, и обеспечение их свободного распространения.

7. Рассмотреть вопрос о наделении ФАУ "Главгосэкспертиза России" полномочиями по осуществлению оценки эффективности капитальных вложений, оптимальности проектных решений для обеспечения снижения сметной стоимости объектов капитального строительства.

8. Обеспечить должный контроль за деятельностью ФАУ "ФЦЦС" и ФАУ "Главгосэкспертиза России", в том числе обеспечить участие представителей Минстроя России в наблюдательных советах учреждений.

9. Принять меры по осуществлению эффективного использования нематериальных активов ФАУ "ФЦЦС" на сумму 932,8 млн рублей путем внесения в устав учреждения соответствующих видов деятельности, предусматривающих использование данных нематериальных активов, либо передачи указанных нематериальных активов другой организации по принадлежности.

10. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" в части включения положений, предусматривающих обязанность ФАУ "Главгосэкспертиза России" по обеспечению хранения материалов, используемых при подготовке заключений по результатам государственной экспертизы проектной документации.

11. Утвердить государственные задания на оказание услуг (выполнение работ) ФАУ "ФЦЦС" и ФАУ "Главгосэкспертиза России" на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, обеспечив выделение субсидий на их выполнение.

12. Обеспечить в ФАУ "ФЦЦС" создание и эффективную работу службы внутреннего контроля с целью пресечения возможных коррупционных факторов в деятельности учреждения.

13. Провести экспертизу правомочности, достоверности и обоснованности выданных ФАУ "ФЦЦС" заключений на сметные нормативы, включенные Минстроем России и его правопредшественниками в федеральный реестр и используемые в настоящее время либо планируемые к использованию. В случае установления факта необоснованности утверждения сметного норматива провести мероприятия по его пересмотру, включая проведение повторной экспертизы достоверности сметной стоимости объектов, стоимость которых сформирована с применением данного норматива.

14. Пересмотреть размер платы за оказание услуг по проведению государственной экспертизы с учетом экономически обоснованных затрат. С целью минимизации коррупционных рисков при проведении государственной экспертизы проектной документации по объектам, строительство которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, рассмотреть вопрос оплаты услуг государственной экспертизы из средств федерального бюджета в рамках выполнения ФАУ "Главгосэкспертиза России" утвержденного государственного задания. Принять меры по возврату в федеральный бюджет остатков средств, не используемых ФАУ "Главгосэкспертиза России" для осуществления уставной деятельности.

15. Разработать и утвердить план мероприятий по устранению выявленных в ходе контрольного мероприятия нарушений и недостатков с указанием конкретных действий, сроков реализации, ответственных руководителей и исполнителей.

16. Провести служебные проверки по каждому из указанных случаев нарушения требований нормативных правовых актов, неисполнения (ненадлежащего исполнения) или превышения должностными лицами установленных полномочий.

17. Принять меры по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации.

18. Обеспечить разработку внутренних регламентов, исключающих в дальнейшем возможность нарушения нормативных актов или превышение полномочий.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 26 декабря 2014 г. N 65К (1011)).

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах необходимо проинформировать Счетную палату Российской Федерации в течение 90 дней со дня его получения.

Аудитор

С.А. Агапцов

Аудитор

Ю.В. Росляк