Представление Счетной палаты РФ от 30 сентября 2015 г. N ПР 02-199/02-05 О расходовании средств, направленных на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Создание системы обеспечения вызова экстренных служб по единому номеру "112" в Российской Федерации на 2013 - 2017 годы"

Представление Счетной палаты РФ от 30 сентября 2015 г. N ПР 02-199/02-05

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год проведено контрольное мероприятие "Аудит расходования Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и субъектами Российской Федерации средств, направленных на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Создание системы обеспечения вызова экстренных служб по единому номеру "112" в Российской Федерации на 2013 - 2017 годы" (параллельно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации) в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, по результатам которого выявлены следующие нарушения и недостатки.

1. Основными целями федеральной целевой программы "Создание системы обеспечения вызова экстренных служб по единому номеру "112" в Российской Федерации на 2013 - 2017 годы" (далее соответственно - Программа, система 112) являются повышение безопасности населения Российской Федерации и снижение социально-экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций и происшествий путем сокращения времени реагирования экстренных оперативных служб при обращениях населения по единому номеру "112".

Целевые индикаторы и показатели являются инструментом объективной оценки достижения целей, выполнения основных задач и ключевых мероприятий целевой программы. Учитывая отсутствие установленного порядка расчета фактических значений индикаторов и показателей Программы, проверить достоверность их значений, включенных в отчеты за 2013 - 2014 годы, не представляется возможным.

Методика расчета целевых индикаторов и показателей Программы с применением данных федерального государственного статистического наблюдения отсутствует. Документально не подтверждено достижение индикаторов и показателей Программы.

МЧС России не запрашивало копии актов выполненных работ, предусмотренные Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 (далее Порядок разработки и реализации ФЦП), у федеральных органов исполнительной власти, а также у субъектов Российской Федерации, использовавших субсидию федерального бюджета на создание основных и резервных центров обработки вызовов (ЦОВ). Субъектами Российской Федерации в МЧС России представлялась информация по достижению индикаторов и показателей Программы без приложения расчета и подтверждающих документов (проверкой установлена некорректность представленной информации).

МЧС России представлены отчеты в Минэкономразвития России и Росстат, в которых при определении значений индикаторов и показателей использовались неутвержденные формулы и неподтвержденные статистические данные.

При этом условием досрочного прекращения реализации Программы определено существенное отставание достигнутых значений первых двух целевых индикаторов (доля населения Российской Федерации, проживающего на территориях муниципальных образований, в которых развернута система 112, относительно общего количества населения Российской Федерации и количество субъектов Российской Федерации, в которых система 112 создана в полном объеме) от плановых (без установления критичного размера значений).

2. С учетом утверждения Программы в марте 2013 года, т. е. после принятия Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", бюджетные ассигнования были доведены до участников Программы 25 июля 2013 года, что повлияло на неполное исполнение в 2013 году предусмотренных Программой мероприятий в запланированный срок.

Ввиду изложенного в 2014 и 2015 годах откладывалось финансирование действующих обязательств в части выделения субсидий субъектам Российской Федерации, в связи с чем мероприятия Программы своевременно не выполнялись.

3. Проверкой выявлены следующие нарушения требований части второй статьи 19.1, части 3 статьи 18, части 3 статьи 29, части 5 статьи 41.5 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и части 3 статьи 103, статьи 95 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд":

нарушение порядка и сроков публикации информации и документов, предусмотренных законодательством;

несоответствие условий заключенного государственного контракта условиям, указанным в заявке участника закупки, с которым заключается контракт;

сокращение сроков подачи заявок на участие в торгах;

неправомерное продление сроков выполнения работ по государственному контракту;

несоответствие фактически выполненных и принятых заказчиком работ условиям государственного контракта.

Кроме того, в нарушение части шестой статьи 34 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" по государственному контракту от 12 декабря 2013 г. N 40 на создание Центра информационно-аналитической поддержки Программы на сумму 65 305 484,73 рублей работы были сданы без учета установленных графиком этапов выполнения работ и порядка сдачи-приемки выполненных работ, установленных контрактом и дополнительным соглашением к нему от 28 марта 2014 года, а заказчиком не были предприняты действия по взиманию с генерального подрядчика сумм штрафов.

В результате исполнения пяти государственных контрактов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в 2013 году на общую сумму 131 737,0 тыс. рублей факты передачи отчетной документации о результатах, полученных в рамках исследований, были оформлены актами приемки-передачи объектов основных средств (форма ОС-1). При этом по одному контракту могло оформляться от двух до пяти таких актов, предусматривающих приемку в качестве основного средства отчетной документации о выполнении этапов работ. Указанные действия противоречат Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 1 декабря 2010 г. N 157н, в части порядка учета нематериальных активов и объектов основных средств.

Не соблюден порядок внедрения результатов научных исследований, полученных в рамках исполнения государственных контрактов на выполнение НИОКР, регламентированный приказом МЧС России от 26 октября 2009 г. N 611 "Об утверждении Положения об организации научно-технической деятельности в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий". По 43 государственным контрактам отсутствуют планы и акты внедрения результатов НИОКР.

4. МЧС России в 2014 и 2015 годах не исполнены требования пункта 33 Порядка разработки и реализации ФЦП о корректировке программы после принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

5. Для информационно-аналитической и организационно-технической поддержки реализации Программы, в том числе для управления ею, создан Центр информационно-аналитической поддержки (далее - ЦИАП), который начал функционировать в полном объеме только в конце второго года реализации Программы. В связи с этим при расчете эффективности затраченных на его создание средств в рамках Программы в размере 66 860,0 тыс. рублей следует учитывать только три года из пятилетнего срока действия Программы.

Эффективность затраченных ресурсов в рамках координации деятельности по развитию, эксплуатации системы 112 в связи с неопределенностью дальнейшей деятельности ЦИАП и источника ее обеспечения после завершения Программы не очевидна.

6. В 2015 году МЧС России не выполнены требования постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 г. N 1563 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (пункт 14), в соответствии с которыми главным распорядителям средств федерального бюджета необходимо было до 15 февраля 2015 года внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект акта Правительства Российской Федерации об утверждении распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации и в двухнедельный срок после его принятия заключить соглашения о предоставлении субсидии.

7. Распоряжениями Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. N 1145-р и от 3 февраля 2014 г. N 129-р в 2013 и 2014 годах субсидии распределялись субъектам Российской Федерации, отсутствующим в перечне субъектов Российской Федерации, которым предусмотрено проведение работ по созданию базовой инфраструктуры системы 112 в соответствующем году (г. Санкт-Петербург).

При этом размер субсидий в проектах указанных распоряжений Правительства Российской Федерации определялся с отклонением от формулы определения размера субсидии субъекту Российской Федерации, предусмотренной Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" в Российской Федерации на 2013 - 2017 годы", являющимися приложением к Программе (далее - Правила предоставления субсидий).

8. Проверкой выявлены нарушения МЧС России пункта 9 Правил предоставления субсидий, выразившиеся в заключении соглашения о предоставлении субсидии до утверждения адресного распределения субсидии (г. Санкт-Петербург), в отсутствии в соглашениях о предоставлении субсидий, заключенных МЧС России в 2013 и 2014 годах, положений об обязательстве субъекта Российской Федерации по обеспечению соответствия значений показателей, устанавливаемых региональными целевыми программами, значениям показателей результативности предоставления субсидий, установленных соглашением о предоставлении субсидии, а также отсутствии в соглашениях о предоставлении субсидий установленных значений показателей результативности предоставления субсидий.

9. Согласно годовому отчету Калужской области за 2013 год о достижении показателей результативности предоставления субсидии плановое значение показателей не выполнено в полном объеме. При этом положения пункта 15 Правил предоставления субсидий о сокращении объема субсидий на следующий год не были применены. Между тем субсидия Калужской области в 2014 году предоставлена в полном объеме.

10. Предусмотренная пунктом 14 Правил предоставления субсидий оценка эффективности осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, МЧС России не проводилась.

11. Контроль за соблюдением субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидий осуществляется МЧС России исключительно путем сбора отчетов субъектов Российской Федерации.

Предусмотренные статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия по обеспечению соблюдения получателем межбюджетной субсидии условий ее предоставления исполнялись МЧС России ненадлежащим образом. Счетной палатой Тульской области установлено, что часть субсидии, выделенной в 2014 году Тульской области в объеме 15 650,1 тыс. рублей (из 48 336,0 тыс. рублей), направлена на объекты системы 112, не указанные в адресном распределении субсидии и соглашении о ее предоставлении.

12. Согласно информации, представленной контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, существуют риски невыполнения отдельными субъектами Российской Федерации мероприятий по созданию системы 112 в установленный Программой срок.

Счетной палатой Республики Дагестан сообщено о предусмотренных подпрограммой "Создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" в Республике Дагестан на 2014 -2018 годы" государственной программы Республики Дагестан расходов на создание системы в 2018 году.

Проверкой, проведенной контрольно-счетной палатой Иркутской области, установлено, что Правительство Иркутской области сообщило МЧС России в марте 2015 года о готовности помещений к развертыванию ЦОВ. Однако указанные помещения не освобождены от субарендных обязательств вследствие отсутствия документов для отмены решения субаренды. Спор решается в судебном порядке, окончание ожидается не ранее декабря 2015 года.

Проверкой, проведенной Счетной палатой Красноярского края, установлено, что недостаточное развитие инфраструктуры операторов сотовой связи, недостатки системы управления, в том числе КАС "Безопасный город" и элементов Комплексной системы БЖН, не отнесенных к компетенции субъектов Российской Федерации, не способствуют обеспечению создания системы 112 в установленный Программой срок - до 2017 года.

Контрольно-счетная палата Новосибирской области установила, что на момент проверки из 179 сегментов системы 112 (единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований и дежурно-диспетчерских служб экстренных оперативных служб) только 88 подключены к системе. Полное подключение запланировано до конца 2015 года. Однако учитывая, что УФСБ России по Новосибирской области средства на подключение службы "Антитеррор" запланированы на 2017 год, 100-процентное подключение всех сегментов системы 112 ранее 2017 года не состоится.

13. Главным риском реализации Программы является неготовность субъектов Российской Федерации к развертыванию системы 112 на своей территории. Механизм (алгоритм) управления рисками реализации Программы отсутствует.

Заполнение данных в информационно-аналитическом комплексе в целях мониторинга и контроля создания системы 112 главными управлениями МЧС России по субъектам Российской Федерации осуществляется некачественно (многие сведения отсутствуют).

14. В принятой в 2013 году Программе отмечена недостаточность разработки механизма координации действий органов исполнительной власти на федеральном уровне, что ведет к определенной разобщенности при создании системы 112, организации ее функционирования и использования. Отмечено также недостаточное нормативно-правовое регулирование отношений в этой сфере. При этом конкретный план работы по нормативным правовым актам, необходимым для реализации Программы, в МЧС России отсутствует.

15. Паспортом Программы предусмотрено ежегодное "внедрение" системы 112 в установленном количестве субъектов (в 2013 году - в трех субъектах Российской Федерации, 2014 году - в шести). Учитывая отсутствие в Паспорте Программы значения термина "внедрение", оценка запланированных результатов представляется затруднительной.

Фактически в соответствии с представленными актами государственных приемочных испытаний система 112 за истекший период создана и введена в постоянную эксплуатацию только в двух субъектах Российской Федерации (в 2013 году).

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" МЧС России необходимо принять меры, направленные на устранение выявленных нарушений и недостатков, а также по предупреждению их в дальнейшем, в том числе:

1) рассмотреть вопрос о нормативном регулировании деятельности ЦИАП после завершения Программы, учитывая затраченные на его создание бюджетные средства, включая определение источника его финансирования;

2) обеспечить разработку и доведение до субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков методики сбора исходной информации и расчета целевых показателей (индикаторов) с применением данных федерального государственного статистического наблюдения;

3) обеспечить направление в Счетную палату Российской Федерации, а также в Минэкономразвития России и Росстат объективной информации по достижению показателей (индикаторов) Программы за 2013 и 2014 годы с приложением расчетов и подтверждающих документов;

4) рассмотреть вопрос о внесении в Программу изменений, предусматривающих конкретизацию содержания терминов "внедрение", "создание", "развертывание" либо их корректировку в целях осуществления оценки исполнения запланированных Программой результатов;

5) обеспечить наличие в соглашениях о предоставлении субсидии: положения об обязательном контроле за соблюдением субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидий; значений показателей результативности предоставления субсидий; обязательства субъекта Российской Федерации по обеспечению соответствия значений показателей, устанавливаемых региональными целевыми программами, значениям показателей результативности предоставления субсидий, установленных соглашением о предоставлении субсидии;

6) обеспечить контроль за соблюдением субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидий;

7) обеспечить соблюдение порядка внедрения результатов научных исследований, регламентированного приказом МЧС России от 26 октября 2009 г. N 611 "Об утверждении Положения об организации научно-технической деятельности в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий", по исполненным в 2013 и 2014 годах государственным контрактам, заключенным на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

8) решить вопрос о разработке механизма (алгоритма) управления рисками и организации внутреннего контроля за реализацией мероприятий Программы.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 17 сентября 2015 г, N40К(1051).

О результатах рассмотрения настоящего представления просьба сообщить в течение 30 дней со дня его внесения.

Заместитель Председателя

В.Е. Чистова