Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 октября 2015 г. N 33-АПГ15-25 Решение о признании недействующим пункта 3 Порядка назначения и выплаты ежемесячной именной стипендии Губернатора Ленинградской области для одаренных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в образовательных организациях высшего образования, имеющих государственную аккредитацию, утв. постановлением правительства Ленинградской области от 2 июля 2013 г. N 187, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 октября 2015 г. N 33-АПГ15-25

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В.,

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе правительства и губернатора Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 23 июля 2015 года, которым удовлетворено заявление заместителя прокурора Ленинградской области о признании противоречащим законодательству и недействующим со дня принятия в части пункта 3 Порядка назначения и выплаты ежемесячной именной стипендии Губернатора Ленинградской области для одаренных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в образовательных организациях высшего образования, имеющих государственную аккредитацию, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 2 июля 2013 года N 187.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

правительством Ленинградской области 2 июля 2013 года принято постановление N 187 "Об учреждении ежемесячной именной стипендии Губернатора Ленинградской области для одаренных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в образовательных организациях высшего образования, имеющих государственную аккредитацию" (далее - Постановление), которое было опубликовано на официальном интернет-портале правительства Ленинградской области в сети Интернет по адресу www.lenobl.ru.

Пунктом 1 Постановления с 1 сентября 2013 года учреждена ежемесячная именная стипендии Губернатора Ленинградской области для одаренных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в образовательных организациях высшего образования, имеющих государственную аккредитацию, в размере 7 000 рублей, с 1 сентября 2014 года - 7 500 рублей, с 1 сентября 2015 года - 8 000 рублей.

Пунктом 2 Постановления утвержден Порядок назначения и выплаты именной стипендии Губернатора Ленинградской области для одаренных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в образовательных организациях высшего образования, имеющих государственную аккредитацию (далее - Порядок).

Порядок определяет условия назначения и порядок выплаты поименованной стипендии (пункт 1 Порядка).

Пунктом 2 Порядка установлено, что стипендия учреждается в качестве материальной поддержки с целью создания условий для профессиональной подготовки, гармоничного развития и наиболее полного раскрытия интеллектуального, социального, творческого и нравственного потенциала одаренных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые обучаются в образовательных организациях независимо от ведомственной принадлежности и места нахождения образовательной организации.

Пункт 3 Порядка предусматривает, что получателем стипендии может быть гражданин Российской Федерации, имеющий регистрацию по месту жительства или по месту пребывания на территории Ленинградской области, который относится к категории детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и лиц детей, оставшихся без попечения родителей (в редакции постановления Правительства Ленинградской области от 27 февраля 2014 года N 38).

В соответствии с пунктом 6 Порядка назначение стипендии производится независимо от получения других видов стипендии.

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 3 Порядка в части слов "имеющий регистрацию по месту жительства или по месту пребывания на территории Ленинградской области", ссылаясь на их противоречие части 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", которой установлено, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Кроме того, поименованная стипендия Губернатора Ленинградской области является дополнительной выплатой стимулирующего характера студентам высших учебных заведений Российской Федерации, в связи с чем их выплата не может быть поставлена в зависимость от наличия или отсутствия у студента регистрации в Ленинградской области, поскольку при прочих равных условиях иные студенты, не имеющие такой регистрации, лишены права на получение данной стипендии, что является дискриминацией по признаку места жительства.

Принцип равенства всех перед законом гарантирует равные права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, а установление различных правил возможно только в отношении лиц, относящихся к другим категориям.

Также прокурор указал, что установление стипендий должно осуществляться на одинаковых условиях, без каких-либо предпочтений, исключений либо ограничений дискриминационного характера для отдельных групп, в том числе по признаку наличия регистрации по месту жительства или месту пребывания, независимо от того, в каком порядке органы государственной власти субъекта наделены названными правомочиями.

Решением Ленинградского областного суда от 23 июля 2015 года заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворено: оспариваемая норма признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе правительство и губернатор Ленинградской области просят решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии со статьей 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

В силу подпункта 26 пункта 1 статьи 34 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" поощрение за успехи в учебной, физкультурной, спортивной, общественной, научной, научно-технической, творческой, экспериментальной и инновационной деятельности отнесено к мерам социальной поддержки и стимулирования обучающихся.

Из подпунктов 5, 7 пункта 2 этой же статьи следует, что обучающимся предоставляются меры социальной поддержки и стимулирования в виде получения стипендий, материальной помощи и других денежных выплат, предусмотренных законодательством об образовании, а также иные меры социальной поддержки, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления, локальными нормативными актами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 36 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ стипендией признается денежная выплата, назначаемая обучающимся в целях стимулирования и (или) поддержки освоения ими соответствующих образовательных программ.

Согласно пункту 13 статьи 36 данного Федерального закона именные стипендии учреждаются федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, которые определяют размеры и условия выплаты таких стипендий.

По смыслу данной нормы такое правомочие направлено на поддержку лиц, получающих образование, и на формирование высокого образовательного, профессионального уровня населения Ленинградской области.

Однако реализация данного полномочия должна осуществляться с соблюдением всех норм и правовых принципов, закрепленных в действующем законодательстве, в частности не допускается установление дискриминационных и произвольных критериев определения круга лиц, которым может быть назначена стипендия.

Стипендия Губернатора является денежной выплатой лицам, добившимся высоких показателей в учебе, назначается и выплачивается исключительно лицам, получающим профессиональное образование, и по своей правовой природе направлена на поддержку студентов, поощрение получения образования (с перспективами подготовки специалистов) высокого уровня профессиональной подготовки, при наличии потребности определенного региона в подготовке специалистов конкретного профиля и специальности выбор критериев получателей такого рода стипендии может быть связан также с определением специальности, обучение которой относится к дискреционным полномочиям органа, устанавливающего стипендию исходя из потребностей регионального развития.

Оспариваемые прокурором положения о таком дополнительном критерии отбора претендентов на получение стипендии как "имеющий регистрацию по месту жительства или месту пребывания в Ленинградской области" фактически означают, что отдельные студенты при прочих равных условиях лишены возможности претендовать на получение названной стипендии при отсутствии у них такой регистрации по месту жительства или месту пребывания, что является дискриминацией по признаку места жительства.

Установление неравных правовых возможностей по данным признакам запрещено в части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, также одним из основных принципов государственной политики в целях обеспечения государственных гарантий прав граждан Российской Федерации в области высшего образования в пункте 2 части 1 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" указан принцип обеспечения права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования, что подразумевает, в частности, недопустимость установления неравного положения лиц в зависимости от наличия регистрации по месту жительства или пребывания в части возможности получения стипендии Губернатора.

Довод жалобы о наличии у губернатора исключительной компетенции самостоятельно определять категории граждан, которым может быть назначена стипендия Губернатора, в данном случае не может быть принят Судебной коллегией, поскольку понятие категории граждан, отнесение к ней тех или иных групп лиц определяется по наличию сущностных признаков этой категории граждан, а не произвольно выбранных и истолкованных критериев.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженной им в своих решениях, принцип равенства всех перед законом гарантирует равные права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории.

Установление различных норм возможно лишь в отношении лиц, относящихся к другим категориям, при этом необходимо, чтобы различия между теми или иными категориями лиц являлись достаточными для того, чтобы предусмотреть для них различное правовое регулирование.

Различие между отдельными группами студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования, добившихся высоких показателей в учебе, по критерию наличия у них регистрации по месту жительства или месту пребывания в Ленинградской области не может быть признано достаточным для установления различий в наличии возможности получать стипендию в период обучения, поскольку сущностный критерий - обучение по определенной специальности и достижение высоких показателей при обучении - определяется исходя из целей образовательного процесса - подготовки специалистов высокого уровня, а также подготовки по определенной, приоритетной для региона специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования.

Критерии подготовки специалистов определенного уровня и профиля не могут быть связаны с регистрацией по месту жительства или месту пребывания.

Таким образом, полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации по установлению стипендий во всех случаях могут быть реализованы в соответствии с действующим законодательством при неукоснительном соблюдении норм и принципов федерального законодательства, конституционных предписаний (статья 15 Конституции Российской Федерации).

Следовательно, установление условий дискриминационного характера при регламентации вопросов установления стипендий студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, равно как и иным категориям граждан, недопустимо.

Установление стипендий студентам на территории Ленинградской области должно осуществляться на одинаковых условиях, без каких-либо предпочтений, исключений либо ограничений дискриминационного характера для отдельных групп из их числа, в том числе по признаку наличия регистрации по месту жительства или месту пребывания, независимо от того, в каком порядке органы государственной власти субъекта наделены названными правомочиями - в порядке, предусмотренном федеральным законом или вне зависимости от наличия таковых предписаний федерального закона в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Доводы жалобы о том, что граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, не свидетельствуют о незаконности принятого судом решения.

В силу статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в Постановлении от 2 февраля 1998 года N 4-П, сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, факт места жительства (пребывания) гражданина на определенной территории может быть подтвержден не только соответствующей регистрацией в уполномоченном органе, но и на основе различных юридических фактов.

С учетом изложенного Судебная коллегия приходит к выводу, что пункт 3 вышеупомянутого Порядка в оспариваемой прокурором части противоречит федеральному законодательству, поскольку основанием для реализации права на получение стипендии Губернатора является наличие регистрации по месту жительства или месту пребывания в Ленинградской области.

Иные доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном истолковании норм материального права и направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных судом.

Принимая во внимание, что при рассмотрении дела судом не допущено существенного нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, Судебная коллегия не находит поводов для его отмены.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 23 июля 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства и губернатора Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Николаева О.В.