Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2015 г. N 2482-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа о проверке конституционности части 2 статьи 29.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи С.Д. Князева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа, установил:

1. В производстве Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа находятся три дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.37 КоАП Российской Федерации, возбужденные в отношении гражданина М.Е. Русмиленко - инженера рыбодобычи ООО "Сельскохозяйственное предприятие "Горковское", который в нарушение правил, регламентирующих рыболовство, не обеспечил ведение ежедневной документации, отражающей промысловую деятельность указанного сельскохозяйственного предприятия, а также учет улова водных биоресурсов. Данные дела поступили в Салехардский городской суд Ямало-Ненецкого автономного округа из Нижнеобского территориального управления Федерального агентства по рыболовству, проводившего по ним административное расследование, которое завершилось 1 июня 2015 года составлением соответствующих протоколов.

М.Е. Русмиленко, проживающий и работающий в селе Горки Шурышкарского района Ямало-Ненецкого автономного округа, откуда до города Салехарда, находящегося на расстоянии около двухсот километров, в летний период можно добраться лишь авиационным или водным транспортом, направил в Салехардский городской суд Ямало-Ненецкого автономного округа ходатайство о передаче возбужденных в отношении него дел на рассмотрение по месту его жительства.

Салехардский городской суд Ямало-Ненецкого автономного округа, придя к выводу о том, что часть 2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации, согласно которой дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, должно рассматриваться по месту нахождения органа, проводившего административное расследование, противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 17, 45, 46, 47, 55 и 123, приостановил производство по делу об административном правонарушении в отношении М.Е. Русмиленко и направил в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке ее конституционности.

По мнению заявителя, часть 2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации, не позволяющая даже в случае необходимости, вызванной уважительными причинами (в частности, удаленностью места жительства лица, привлекаемого к административной ответственности, от места расположения соответствующего органа и отсутствием доступного транспортного сообщения между ними), передать рассмотрение дела об административном правонарушении в суд по месту жительства привлекаемого к административной ответственности лица, создает необоснованные препятствия для его личного участия в судебном заседании и тем самым вопреки принципу осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон ограничивает его право на судебную защиту.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, исследовав представленные Салехардским городским судом Ямало-Ненецкого автономного округа материалы, не находит оснований для принятия его запроса к рассмотрению.

2.1. Право каждого на судебную защиту, равно как и его необходимая составляющая - право на законный суд, гарантированные статьями 46 (части 1 и 2) и 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации, предполагают, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, что рассмотрение дел должно осуществляться не произвольно выбранным, а законно установленным судом, т.е. судом, компетенция которого по рассмотрению конкретного дела определяется на основании закрепленных в законе критериев, которые в нормативной форме (в виде общего правила) заранее - до возникновения спора или иного правового конфликта - предопределяют, в каком суде подлежит рассмотрению то или иное дело, а также в каких случаях и в каком порядке допустимо изменение подсудности, что позволяет суду (судье), сторонам и другим участникам процесса избежать правовой неопределенности в этом вопросе, которую в противном случае приходилось бы устранять посредством решения, основанного на дискреции правоприменительного органа или должностного лица, определяя тем самым подсудность дела не на основании закона (постановления от 16 марта 1998 года N 9-П, от 21 января 2010 года N 1-П, от 9 июня 2011 года N 12-П, от 16 октября 2012 года N 22-П, от 14 мая 2015 года N 9-П и др.).

Реализуя на основании статей 72 (пункт "к" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации предоставленные по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия в сфере правового регулирования ответственности за административные правонарушения, федеральный законодатель установил в части 2 статьи 1.3 КоАП Российской Федерации, что в соответствии с законодательством о судебной системе подсудность дел об административных правонарушениях определяется данным Кодексом, а частью 3 его статьи 23.1 отнес к компетенции судей районных (городских) судов, наряду с иными вопросами, рассмотрение дел об административных правонарушениях, которые поименованы в частях 1 и 2 этой статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования.

Что касается территориальной подсудности, то она определяется в соответствии со статьей 29.5 КоАП Российской Федерации, согласно части 1 которой дело об административном правонарушении рассматривается, по общему правилу, по месту совершения административного правонарушения; при этом по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, оно может быть рассмотрено по месту его жительства. В то же время другими частями данной статьи для отдельных категорий (видов) дел об административных правонарушениях установлены иные критерии определения их территориальной подведомственности (подсудности), не допускающие какого-либо изменения места рассмотрения дела ни при каких обстоятельствах. К их числу относится и оспариваемое в запросе Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа законоположение, закрепляющее императивное требование о рассмотрении дела об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, по месту нахождения проводившего его органа.

Из названных законоположений в их нормативной взаимосвязи - принимая во внимание, что административное правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 8.37 КоАП Российской Федерации, включено в перечень, содержащийся в части 2 его статьи 23.1, - вытекает безусловная обязательность рассмотрения дела о таком административном правонарушении, производство по которому осуществлялось в форме административного расследования, судьей районного (городского) суда по месту расположения органа, проводившего расследование.

2.2. Административное расследование в силу статьи 28.7 КоАП Российской Федерации проводится, если после выявления административного правонарушения, посягающего на перечисленные в данной статье области законодательства (антимонопольное законодательство, законодательство о выборах и референдумах, законодательство о противодействии коррупции, миграционное законодательство и т.д.), осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат (часть 1); решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором - в виде постановления немедленно после выявления факта административного правонарушения (часть 2); при вынесении протокола о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования лицу, в отношении которого оно вынесено, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении разъясняются их права и обязанности, предусмотренные данным Кодексом, о чем делается запись в определении (часть 3); копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему (часть 3.1); административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения (часть 4); срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении; указанный срок может быть продлен только в исключительных случаях по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело (часть 5); по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении (часть 6).

Из приведенных законоположений следует, что административное расследование допускается только при производстве по специально оговоренным в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях делам, разрешение которых сопряжено с повышенной степенью сложности, представляет собой самостоятельную стадию (этап) производства по делам об административных правонарушениях, охватывающую совокупность процессуальных действий, требующих существенных организационных и временных усилий, направлено на всестороннее и полное выяснение всех юридически значимых обстоятельств дела об административном правонарушении, их фиксацию, правовую квалификацию и оформление (протоколирование); наряду с проведением экспертизы административное расследование может осуществляться уполномоченными на его проведение органами (должностными лицами) путем осмотра места совершения административного правонарушения, изъятия вещей и документов, истребования сведений, установления потерпевших и свидетелей и получения их показаний, а также посредством применения иных мер, предусмотренных данным Кодексом.

Собранные при проведении административного расследования доказательства в силу требований части 3 статьи 26.6 и части 3 статьи 26.7 КоАП Российской Федерации приобщаются к делу об административном правонарушении проводившим его должностным лицом, на которое возлагается принятие необходимых мер по обеспечению их сохранности до разрешения дела по существу, в результате чего они оказываются сосредоточенными преимущественно в месте дислокации органа, отвечающего за проведение расследования.

С учетом этого оспариваемое в запросе Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа законоположение не может рассматриваться как не имеющее объективного и разумного обоснования, а его принятие не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя.

2.3. Согласно статье 25.1 КоАП Российской Федерации лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами, предусмотренными данным Кодексом (часть 1); дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; в отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, прямо предусмотренных законом, либо если имеются данные о надлежащем извещении такого лица о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения (часть 2); судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие при рассмотрении дела лица, в отношении которого ведется производство по делу (часть 3).

В соответствии со статьей 25.5 КоАП Российской Федерации для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может быть привлечен защитник (часть 1); в качестве защитника к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо (часть 2); защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента его возбуждения (часть 4); допущенный к участию в производстве по делу об административном правонарушении защитник вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с данным Кодексом (часть 5).

Такое законодательное регулирование, означающее наличие у лица, привлекаемого к административной ответственности, широкого комплекса процессуальных прав, которыми он может - независимо от места рассмотрения дела об административном правонарушении - воспользоваться (прибегая, если сочтет целесообразным, к помощи защитника) на протяжении всего производства по делу об административном правонарушении, включая его рассмотрение в суде, в полной мере согласуется с положениями статей 45 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующими каждому государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод человека и гражданина.

При оценке оспариваемого законоположения в контексте обеспечения права лица, привлекаемого к административной ответственности, на судебную защиту и осуществления судебного разбирательства на основе состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3, Конституции Российской Федерации) необходимо учитывать также, что суд, рассматривающий дело по месту расположения органа, проводившего административное расследование, в силу части 1 статьи 26.9 КоАП Российской Федерации не лишен возможности как по ходатайству соответствующего лица, так и по собственной инициативе направить судебное поручение о совершении отдельных действий судье по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; эти действия, по смыслу сформулированной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2014 года N 1817-О правовой позиции, должны быть выполнены с соблюдением состязательного порядка осуществления производства по делам об административных правонарушениях.

Кроме того, если при подготовке дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.37 КоАП Российской Федерации, к рассмотрению судьей районного (городского) суда будет установлено, что административное расследование фактически не проводилось, ему надлежит решить вопрос о передаче дела мировому судье по правилам территориальной подсудности (подведомственности), предусмотренной частью 1 статьи 29.5 данного Кодекса (пункт 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Таким образом, часть 2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации ни сама по себе, ни в системе действующего правового регулирования не препятствует реализации права на судебную защиту на основе состязательности и равноправия сторон судебного разбирательства и не лишает лицо, привлекаемое к административной ответственности, возможности участия в судебном заседании.

3. Согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием для рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемых норм. Разрешая вопрос о принятии обращения к рассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации с учетом требований Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" должен проверить, имеется ли такая неопределенность в действительности.

Поскольку неопределенность относительно конституционности части 2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации отсутствует, запрос Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской Федерации признаются допустимыми.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин