Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 октября 2015 г. N 72-АПГ15-9 Решение суда об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Забайкальского края от 1 июля 2009 г. N 195-ЗЗК "Об организации деятельности пунктов приёма и отгрузки древесины на территории Забайкальского края" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 октября 2015 г. N 72-АПГ15-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П., судей Горчаковой Е.В. и Абакумовой И.Д.,

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению Иванова В.A. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Забайкальского края от 1 июля 2009 г. N 195-ЗЗК "Об организации деятельности пунктов приёма и отгрузки древесины на территории Забайкальского края" по апелляционной жалобе Иванова В.А. на решение Забайкальского краевого суда от 15 мая 2015 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., пояснении представителя Губернатора Забайкальского края Слепцовой Л.В., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Забайкальского края от 1 июля 2009 г. N 195-ЗЗК "Об организации деятельности пунктов приёма и отгрузки древесины на территории Забайкальского края" (далее - Закон N 195-ЗЗК), опубликованный 6 июля 2009 г. в газете "Забайкальский рабочий", N 123-124, принят в целях осуществления контроля в области охраны окружающей среды и природопользования, предотвращения незаконного лесопользования, определяет порядок организации деятельности пунктов приёма и отгрузки древесины и устанавливает правила приёма и учёта древесины на территории Забайкальского края, действует в редакции закона от 24 апреля 2015 г. N 1160-ЗЗК.

В части 1, состоящей из девяти пунктов, статьи 1 Закона N 195-ЗЗК содержатся основные понятия, используемые в законе, статьёй 2 установлены требования к организации деятельности пунктов приёма и отгрузки древесины, статья 3 определяет порядок приёма и учёта принятой древесины, в статье 3.1 закреплён порядок приёма и учёта самостоятельно заготовленной древесины, статья 4 устанавливает порядок учёта отгружаемой древесины.

Иванов В.А., являющийся индивидуальным предпринимателем, обратился в суд с заявлением (с учётом изменений) о признании недействующими пунктов 1-5, 7-9 части 1 статьи 1, статьи 2, частей 1-5, 7-10 статьи 3, статьи 3.1, частей 2-4 статьи 4 Закона N 195-ЗЗК с 1 февраля 2014 г., то есть с момента вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 415-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".

В обоснование требований заявитель ссылался на то, что в связи с изменением федерального законодательства в сфере охраны окружающей среды и лесных отношений (в Лесной кодекс Российской Федерации введены глава 2.1 "Учёт и маркировка древесины" и глава 2.2 "Транспортировка древесины и учёт сделок с ней", а также изменена статья 49 этого же кодекса) ограничены полномочия субъектов Российской Федерации в области регулирования данных отношений, предусмотренные статьями 83, 96 Лесного кодекса Российской Федерации, подпунктами 56 и 60 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьёй 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

По мнению Иванова В.А., субъект Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование деятельности пунктов приёма и отгрузки древесины, устанавливать правила учёта древесины, так как это является полномочиями федерального законодателя. Обязанности, возложенные законом Забайкальского края на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не предусмотрены в федеральных нормативных правовых актах. Лесной кодекс Российской Федерации наделяет субъекты Российской Федерации полномочиями по осуществлению контроля и надзора в сфере лесных отношений только на землях лесного фонда, в то время как пункты приёма и отгрузки древесины могут находиться вне пределов земель указанной категории.

Заявитель также считает, что оспариваемые нормы, касающиеся правил учёта древесины, не соответствуют постановлению Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1525 "Об утверждении Правил учёта древесины".

Решением Забайкальского краевого суда от 15 мая 2015 г. заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Ивановым В.А. ставится вопрос об отмене решения суда, как постановленного с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором, Законодательным Собранием Забайкальского края, Губернатором Забайкальского края поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание Иванов В.А. и представитель Законодательного Собрания Забайкальского края не явились.

На основании части 3 статьи 150 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемые предписания регионального законодателя приняты в пределах полномочий субъекта Российской Федерации по вопросу, не урегулированному на федеральном уровне, а также не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом суд обоснованно исходил из того, что пунктами "б", "в", "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка, владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, лесное законодательство и законодательство об охране окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Судом установлено, что на момент принятия Закона N 195-ЗЗК в силу подпунктов 56 и 60 пункта 2, пункта 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относилось осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в области лесных отношений вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Согласно абзацам четвёртому и седьмому статьи 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об окружающей среде) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, было отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением, осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве правовые положения подпунктов 56, 60 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, абзацев четвёртого и седьмого статьи 6 Закона об окружающей среде (в действующей редакции), пришёл к правильному заключению, что предписания федерального законодателя о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию законов, иных нормативных правовых актов в сфере лесных отношений и отношений, связанных с охраной окружающей среды, а также осуществления контроля за их исполнением изменений не претерпели.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, такой вывод подтверждается статьёй 2 Закона об окружающей среде и статьёй 2 Лесного кодекса Российской Федерации, согласно которым лесные отношения и отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, регулируются в том числе законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Закон об окружающей среде, как следует из его преамбулы, определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Согласно статье 1 указанного закона под охраной окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию её последствий.

В своей деятельности органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны руководствоваться принципами соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду, обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, ответственности за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, обязательности участия в деятельности по охране окружающей среды, обеспечения сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды, ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды (статья 3 этого же закона).

Учитывая изложенное, суд первой инстанции сделал верное заключение о том, что федеральный законодатель закрепил ответственность субъекта Российской Федерации за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, что влечёт необходимость принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации всех возможных мер для охраны окружающей среды.

Вступившим в законную силу решением Забайкальского краевого суда от 24 марта 2010 г. установлено, что, принимая Закон N 195-ЗЗК, субъект Российской Федерации действовал в рамках своих публично-административных контрольных полномочий в области охраны окружающей среды и защиты лесов от незаконных заготовок и предотвращения теневого оборота древесины, предусмотренных подпунктами 56 и 60 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, абзацем седьмым статьи 6 Закона об окружающей среде, также региональный акт принят в целях осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, сохранения и рационального использования лесного фонда Забайкальского края.

Кроме того, в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, определены приоритетные направления развития лесного хозяйства, среди которых наряду с такими, как создание системы воспроизводства лесного фонда и восстановления лесов (в первую очередь в регионах, утративших экологический, рекреационный и лесохозяйственный потенциалы) и улучшение породного состава лесных насаждений, предусмотрено резкое сокращение незаконных рубок и теневого оборота древесины.

Именно истощение эксплуатационных запасов древесины в зонах расположения лесопромышленных предприятий и путей транспорта, недостаточная точность учёта лесных ресурсов, низкая эффективность федерального государственного лесного надзора на региональном уровне, а также высокий уровень нелегального оборота древесины названы основными факторами возникновения системных проблем в сфере лесного хозяйства (Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, принятая в 2008 году Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации).

С целью повышения эффективности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечения стабильного удовлетворения общественных потребностей в ресурсах и полезных свойствах леса при гарантированном сохранении ресурсно-экологического потенциала и глобальных функций лесов принята государственная программа Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства на 2013 - 2020 годы", утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 318. Задачами названной программы являются сокращение потерь лесного хозяйства от пожаров, вредных организмов и незаконных рубок, создание условий для рационального и интенсивного использования лесов при сохранении их экологических функций и биологического разнообразия, а также повышение эффективности контроля за использованием и воспроизводством лесов, обеспечение баланса выбытия и восстановления лесов, повышение продуктивности и качества лесов, повышение эффективности управления лесами.

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, охрана и восстановление лесов и в настоящее время являются стратегически важной задачей.

Учитывая, что Закон N 195-ЗЗК определяет порядок организации деятельности пунктов приёма и отгрузки древесины и устанавливает правила приёма, учёта и транспортировки древесины на территории Забайкальского края, а на федеральном уровне нормативных правовых актов, регулирующих деятельность пунктов приёма и отгрузки древесины, не имеется, суд первой инстанции обоснованно констатировал, что региональный законодатель, не вторгаясь в гражданско-правовую сферу, осуществил регулирование пограничных с ней публично-административных отношений, основанных на реализации контрольных функций органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны лесов, направленное на предотвращение незаконных вырубок леса, обеспечение контроля и учёта заготавливаемой на территории Забайкальского края древесины.

Является обоснованным суждение суда о том, что оспариваемый закон не регулирует вопросы оборота древесины и не ограничивает перемещение товаров и услуг, свободу договора, не препятствует субъектам предпринимательской деятельности в осуществлении ими своих прав, вытекающих из гражданско-правовых отношений, а также не устанавливает порядок и правила заключения сделок с древесиной, а имеет цель не допустить введения в торговый оборот незаконно заготовленной древесины и древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд, в связи с чем не противоречит предписаниям пунктов 2, 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Сопоставив нормы федерального законодательства, которым, по мнению заявителя, противоречат оспариваемые нормы регионального нормативного правового акта, с содержанием правовых предписаний Закона N 195-ЗЗК, суд первой инстанции пришёл к верному заключению о необоснованности заявленных требований, подробно изложив в судебном акте мотивы принятого решения, основанные на правильном применении и толковании действующего законодательства.

Утверждения в апелляционной жалобе аналогичны позиции заявителя в суде первой инстанции, получившей надлежащую правовую оценку суда, не согласиться с которой Судебная коллегия по административным делам оснований не находит. Нормы Закона N 195-ЗЗК, вошедшие в противоречие с Лесным кодексом Российской Федерации с 1 февраля 2014 г., признаны утратившими силу Законом Забайкальского края от 24 апреля 2015 г. N 1160-ЗЗК "О внесении изменений в Закон Забайкальского края "Об организации деятельности пунктов приёма и отгрузки древесины на территории Забайкальского края" и Закон Забайкальского края "Об административных правонарушениях" (пункт 6 части 1, часть 2 статьи 1, статья 5, в преамбуле слова ", учёта и транспортировки" заменены словами "и учёта").

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем Судебная коллегия не находит поводов для её удовлетворения и отмены судебного постановления.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Забайкальского краевого суда от 15 мая 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Иванова В.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Горчакова Е.В.

Абакумова И.Д.