Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 сентября 2015 г. N 91-АПГ15-9 Решение суда об отказе в признании недействующим закона Псковской области от 26 декабря 2014 г. N 1469-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Псковской области и органами государственной власти Псковской области" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 сентября 2015 г. N 91-АПГ15-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В., Николаевой О.Н.,

при секретаре Кирсановой А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам главы муниципального образования "Палкинский район" Псковской области Николаева В.М., главы муниципального образования "Пригородная волость" Пустошкинского района Псковской области Шандаевской М.И., главы муниципального образования "Красноармейская волость" Себежского района Псковской области Лапшина В.М., граждан Плявинской Н.Г., Богданова Р.В., Головчанова А.С. на решение Псковского областного суда от 28 мая 2015 г., которым отказано в удовлетворении заявления указанных лиц о признании недействующим Закона Псковской области от 26 декабря 2014 г. N 1469-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Псковской области и органами государственной власти Псковской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения Плявинской Н.Г., действующей в своих интересах и являющейся представителем Богданова Р.В., представителя заявителей Ивановой Е.Н., поддержавших доводы жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда законным и обоснованным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

закон Псковской области от 26 декабря 2014 г. N 1469-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Псковской области и органами государственной власти Псковской области" (далее - Закон области N 1469-ОЗ) опубликован 30 декабря 2014 г. в газете "Псковская правда", N 148, вступил в силу с 1 января 2015 г., за исключением пункта 2 части 3 статьи 2 о перераспределении полномочий по распоряжению расположенными на приграничных территориях земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в Красногородском, Невельском, Палкинском, Печорском, Псковском, Пыталовском и Усвятском районах, который вступает в силу с 1 января 2016 г. (статья 6).

Названный региональный закон состоит из шести статей, регулирует отношения в сфере перераспределения полномочий органов местного самоуправления городских, сельских поселений, муниципальных районов Псковской области, расположенных на приграничных территориях (Гдовский, Красногородский, Невельский, Палкинский, Печорский, Псковский, Пыталовский, Себежский и Усвятский районы), а также городских округов Псковской области по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления и органами государственной власти области (статья 1).

Статья 2 содержит перечень полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности (части 1 и 2), в области имущественных отношений и использования земельных ресурсов, отнесённых к полномочиям органов исполнительной власти области (часть 3).

Законом области N 1469-ОЗ установлено, что предусмотренные им полномочия органов государственной власти области осуществляются за счёт средств областного бюджета и устанавливаются на неограниченный срок (статьи 3 и 4), а также признаны утратившими силу отдельные региональные законы (статьи 5).

Глава муниципального образования "Палкинский район" Псковской области Николаев В.М., глава муниципального образования "Пригородная волость" Пустошкинского района Псковской области Шандаевская М.И., главы муниципального образования "Красноармейская волость" Себежского района Псковской области Лапшин В.М., граждане Плявинская Н.Г., Богданов Р.В., Головчанов А.С. (далее - заявители) обратились в суд с заявлением о признании недействующим Закона области N 1469-ОЗ, ссылаясь на нарушения порядка его принятия, каковыми являются отсутствие объективных причин для оспариваемого правового регулирования, а также оценки регулирующего воздействия, принятие нормативного правового акта без учёта мнения органов местного самоуправления и населения.

Заявители считают, что Закон области N 1469-ОЗ, принятый до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 485-ОЗ), противоречит положением статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

По мнению заявителей, оспариваемый закон нарушает права населения, проживающего на приграничных территориях муниципальных образований, на осуществление местного самоуправления.

Решением Псковского областного суда от 28 мая 2015 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционных жалобах поставлен вопрос об отмене судебного решения, как постановленного с нарушением норм материального права.

Участвующим в деле прокурором представлены возражения на доводы апелляционных жалоб.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (абзац 1 части 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

Глава 3 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает нормы, содержащие перечень вопросов местного значения, разрешаемые местным самоуправлением на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах.

Статья 17 поименованного закона, определяя круг полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов в целях решения вопросов местного значения, в части 1.2 закрепляет право субъекта Российской Федерации своим законом, вступающим в силу с начала очередного финансового года, перераспределить полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Одновременно федеральный законодатель в абзаце втором части 1.2 приведённой статьи установил запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ (принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, установление официальных символов муниципального образования, учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами, а также отчёт о исполнении бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчётов об их исполнении, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку).

Аналогичное положение содержится в части 6.1. статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Такое правовое регулирование осуществляется с 27 мая 2014 г. с момента вступления в законную силу Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Суд первой инстанции, проанализировав приведённые федеральные законоположения и сопоставив их содержание с оспариваемым нормативным правовым актом, обоснованно констатировал, что указанные в Законе области N 1469-ОЗ полномочия не относятся к исключительным полномочиям органов местного самоуправления, и сделал правильный вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований и признания недействующим регионального закона, принятого уполномоченным органом в установленном порядке с соблюдением предписаний федерального законодательства.

При таком положении суд первой инстанции правомерно отклонил как несостоятельные аргументы заявителей о том, что оспариваемый закон не мог быть принят до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации", которым в 14 федеральных законов, регулирующих общественные отношения в конкретных сферах деятельности, включая Земельный кодекс Российской Федерации и Градостроительный кодекс Российской Федерации, внесены дополнительные нормы о возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ порядке.

Поскольку право субъекта Российской Федерации перераспределить полномочия органов местного самоуправления предусмотрено с 27 мая 2014 г. и Федеральным законом N 131-ФЗ, и Федеральным законом N 184-ФЗ, устанавливающими общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, и образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти соответственно, отсутствие закрепления такого полномочия в отраслевом законодательстве не свидетельствует, что оспариваемый закон принят с превышением полномочий и противоречит Земельному кодексу Российской Федерации и Градостроительному кодексу Российской Федерации, которые не содержали запрета на перераспределение полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений и градостроительной деятельности.

В отношении доводов заявителей о несоблюдении требований статьи 26.3-3 Федерального закона N 184-ФЗ, предусматривающих проведение оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в соответствии с приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 26 марта 2014 г. N 159 и постановлением Администрации Псковской области от 10 декабря 2013 г. N 578, суд первой инстанции правомерно указал, что Законом области N 1469-ОЗ вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности не регулируются.

Несостоятельны доводы заявителей в части нарушения прав органов местного самоуправления и населения на выражение мнения относительно целесообразности принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку закон не предусматривает проведение публичных слушаний по вопросу перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В связи с тем, что положения статей 28 и 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации регулируют процедуру проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений и городских округов и проектам правил землепользования и застройки, а Закон области N 1469-ОЗ данных правоотношений не затрагивает, суд правильно не усмотрел противоречий оспариваемого закона названным нормам.

Является верным суждение суда первой инстанции о том, что региональный закон является определённым и неоднозначного толкования не вызывает, прав заявителей не нарушает, а отсутствие в акте правового регулирования исполнения переданных полномочий не свидетельствует о его неопределённости.

Как правильно указал суд в своем решении, порядок реализация переданных полномочий может регулироваться иными нормативными правовыми актами.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда следует признать законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется, поскольку они сводятся к переоценке выводов суда, проверялись в ходе судебного разбирательства и получили правильную оценку в решении.

С учётом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 309-311 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "статей 307, 309-311 Гражданского процессуального кодекса РФ" имеется в виду "статьи 307, 309-311 Кодекса административного судопроизводства РФ"

решение Псковского областного суда от 28 мая 2015 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы главы муниципального образования "Палкинский район" Псковской области Николаева В.М., главы муниципального образования "Пригородная волость" Пустошкинского района Псковской области Шандаевской М.И., главы муниципального образования "Красноармейская волость" Себежского района Псковской области Лапшина В.М., граждан Плявинской Н.Г., Богданова Р.В., Головчанова А.С. - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Николаева О.Н.