Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. N 85-АПГ15-5 Решение суда об отказе в признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений закона Калужской области от 4 июня 2012 г. N 283-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений по защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калужской области" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. N 85-АПГ15-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В., Николаевой О.В.,

при секретаре Гришечкине П.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению Щербаневой З.Г., Нечаева В.Г., Пономарева Ю.Д., Молодцова М.Л., Худякова С.Н., Родионовой Р.И., Симакова П.Н. об оспаривании отдельных положений Закона Калужской области от 4 июня 2012 г. N 283-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений по защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калужской области" по апелляционной жалобе заявителей на решение Калужского областного суда от 16 июня 2015 г. об отказе в удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Николаевой О.В., пояснения Пономарева Ю.Д., представителя Родионовой Р.И. - Родионова С.Д., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Законодательного собрания Калужской области - Сорокина В.О. и представителя Правительства Калужской области - Романова Н.Г., полагавших необходимым отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Калужской области от 4 июня 2012 г. N 283-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений по защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калужской области" (далее - Закон области) опубликован 8 июня 2012 г. в газете "Весть" N 211-213.

Щербанева З.Г., Нечаев В.Г., Пономарев Ю.Д., Молодцов М.Л., Худяков С.Н., Родионова Р.И., Симаков П.Н. обратились в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу положений подпункта 4 пункта 1 статьи 2 и пункта 1 статьи 7 Закона области. Свои требования заявители обосновали тем, что оспариваемые нормы не соответствуют положениям частей 1, 2, 4, 7 статьи 23 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о долевом строительстве). Также заявители оспаривают положения статей 4 и 5 Закона области как не соответствующие частям 1, 2, 4 и 7 статьи 23 Федерального закона о долевом строительстве в той мере, в какой содержащееся в них понятие "пострадавшие соинвесторы" не включает в себя лиц, состоящих в реестре в соответствии с нормами статьи 23 Федерального закона о долевом строительстве.

Щербанева З.Г., Нечаев В.Г., Пономарев Ю.Д., Молодцов М.Л., Худяков С.Н., Родионова Р.И., Симаков П.Н. в целях приобретения квартир в многоквартирном доме по адресу: г. ..., ул. ..., д. ... передали денежные средства жилищно-накопительному кооперативу "Калужский N 1", в дальнейшем похищенные вследствие совершения мошеннических действий группой лиц при обстоятельствах, установленных вступившим в законную силу приговором Калужского районного суда от 10 февраля 2014 г.

Названные граждане в связи с нарушением их права на приобретение жилья по заключенным с кооперативом сделкам включены в реестр граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, ведение которого осуществляется Инспекцией государственного строительного надзора Калужской области. На федеральном уровне критерии отнесения граждан к числу пострадавших и правила ведения реестра граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, предусмотрены приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 20 сентября 2013 г. N 403. По мнению заявителей, региональный законодатель с превышением полномочий установил в Законе области отличные от федерального законодательства критерии отнесения граждан к категории "пострадавший соинвестор", а также предусмотрел ведение наряду с поименованным в Приказе N 403 реестром иного реестра пострадавших соинвесторов по Закону области. Заявители полагают, что Калужская область, как субъект Российской Федерации, может определять только меры социальной и финансовой поддержки для граждан, пострадавших от действий недобросовестных застройщиков, а не критерии отнесения к такой категории.

Решением Калужского областного суда от 16 июня 2015 г. заявителям отказано в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе Щербанева З.Г., Нечаев В.Г., Пономарев Ю.Д., Молодцов М.Л., Худяков С.Н., Родионова Р.И., Симаков П.Н. просят решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований для отмены решения суда.

Отказывая заявителям в удовлетворении требований, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемые нормы Закона области соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Указанный вывод суда мотивирован, основан на законе и обстоятельствах дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.

Федеральный закон о долевом строительстве регулирует отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости, а также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства (часть 1 статьи 1).

Частью 1 статьи 23 Федерального закона о долевом строительстве установлено, что государственное регулирование в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется в соответствии с данным законом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (далее - уполномоченным органом), а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство (далее - контролирующим органом) (часть 2 той же статьи).

В силу части 4 статьи 23 названного федерального закона уполномоченный орган осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам реализации государственной политики в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, устанавливает критерии, в соответствии с которыми граждане, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, относятся к числу пострадавших, и правила ведения контролирующим органом реестра таких граждан.

Контролирующий орган признает в соответствии с установленными уполномоченным органом критериями граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, пострадавшими и ведет реестр таких граждан (часть 7 статьи 23 Федерального закона о долевом строительстве).

Во исполнение приведённых положений Федерального закона о долевом строительстве Министерством регионального развития Российской Федерации издан приказ от 20 сентября 2013 г. N 403 (далее - Приказ N 403), в приложении N 1 которого определены Критерии отнесения граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, к числу пострадавших. В приложении N 2 к Приказу N 403 установлены Правила ведения реестра граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены.

Согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 2 Закона области пострадавший соинвестор - это гражданин, являющийся в соответствии с законодательством участником строительства, инвестировавший денежные средства и (или) иное имущество в строительство проблемного объекта, добросовестно выполнявший и выполняющий свои обязательства согласно заключенному в соответствии с законодательством Российской Федерации договору, и по которому недобросовестный застройщик не выполнил обязательства по строительству и предоставлению жилого помещения. Пострадавшим соинвестором не признается гражданин, инвестировавший денежные средства и (или) иное имущество в строительство многоквартирного дома после включения такого многоквартирного дома в реестр проблемных объектов.

Из системного правового анализа пункта 2 приложения N 1 к Приказу N 403, определяющего критерии отнесения к числу пострадавших граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, и подпункта 4 пункта 1 статьи 2 Закона области следует, что в оспариваемых заявителями положениях содержание понятия "пострадавший соинвестор" раскрывается с использованием понятий "недобросовестный застройщик", "проблемный объект", то есть аналогично Приказу N 403. Само по себе определение понятия "пострадавший соинвестор" не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, отражает суть нарушения прав участников долевого строительства и позволяет определить категорию лиц, нуждающихся в защите.

Пунктом 1 статьи 4 Закона области предусмотрены меры финансовой поддержки пострадавших соинвесторов:

1) предоставление субсидий из областного бюджета некоммерческой организации, определенной на конкурсной основе уполномоченным органом, на решение проблем пострадавших соинвесторов для целей:

- проектирования, изыскательских работ и строительства сетей инженерно-технического обеспечения проблемных объектов и (или) иных многоквартирных домов, возводимых в целях защиты пострадавших соинвесторов;

- проектирования и изыскательских работ для проведения реконструкции и (или) капитального ремонта проблемных объектов и (или) строительства иных многоквартирных домов, возводимых в целях защиты пострадавших соинвесторов;

- проведения работ по сносу проблемных объектов и подготовки строительных площадок на земельных участках под проблемными объектами для иных многоквартирных домов, возводимых в целях защиты пострадавших соинвесторов;

2) меры социальной поддержки отдельных категорий пострадавших соинвесторов в соответствии с настоящим Законом;

3) иные меры поддержки, не запрещенные законодательством.

Пунктом 2 названной статьи закреплено, что порядок и условия применения мер финансовой поддержки пострадавших соинвесторов, в том числе порядок, размер и условия применения мер социальной поддержки отдельных категорий пострадавших соинвесторов, порядок определения объема и предоставления указанных субсидий устанавливаются Правительством Калужской области.

В силу пункта 1 статьи 5 оспариваемого нормативного акта социальная поддержка пострадавших соинвесторов, состоящих в реестре пострадавших соинвесторов и признанных в установленном порядке органами местного самоуправления муниципальных образований Калужской области нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, осуществляется в форме предоставления социальной выплаты на приобретение жилья или на заключение договора долевого участия в завершении строительства проблемного объекта и (или) иного многоквартирного дома, возводимого в обеспечение требований пострадавших соинвесторов (далее - социальная выплата на завершение строительства).

Пунктом 2 статьи 5 Закона области определено, что социальная выплата на приобретение жилья или на завершение строительства рассчитывается исходя из:

- количества фактически оплаченных пострадавшим соинвестором квадратных метров общей площади жилья в проблемном объекте;

- средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья, установленной Уполномоченным органом;

- нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленной органами местного самоуправления муниципального образования Калужской области, на территории которого находится проблемный объект, но не более общей площади жилого помещения, которая предполагалась к приобретению в проблемном объекте.

Порядок, размер и условия применения мер социальной поддержки отдельных категорий пострадавших соинвесторов, в том числе порядок расчета социальных выплат, устанавливаются Правительством Калужской области (пункт 3 статьи 5).

Приведенные положения статей 4 и 5 Закона области касаются вопросов предоставления мер финансовой и социальной поддержки гражданам - участникам долевого строительства, пострадавшим от действий недобросовестных застройщиков (то есть пострадавшим соинвесторам). Однако само понятие "пострадавший соинвестор" раскрыто в статье 2 названного закона. Следовательно, определение круга лиц, на которых распространяются предусмотренные статьями 4 и 5 Закона области меры финансовой и социальной поддержки, осуществляется исходя из содержания статьи 2 нормативного акта. Сами по себе статьи 4 и 5 Закона области в части применения понятия "пострадавший соинвестор" не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Пунктом 1 статьи 7 Закона области установлено, что реестр пострадавших соинвесторов ведется Уполномоченным органом.

Ведение специальным органом реестра пострадавших соинвесторов соответствует положениям федерального законодательства, в том числе нормам статей 26.3 и 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), и направлено на эффективное предоставление мер финансовой и социальной поддержки за счет средств областного бюджета гражданам-участникам строительства многоквартирных домов, пострадавшим от действий недобросовестных застройщиков.

В соответствии с частями 5 и 6 статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "частей 5 и 6 статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ" имеется в виду "части 3 и 4 статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ

Федеральный закон о долевом строительстве не обязывает субъекты Российской Федерации предоставлять гражданам, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, меры финансовой, социальной и иной поддержки.

В то же время федеральное законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации своими актами устанавливать свои, дополнительные к федеральным, меры защиты прав отдельных категорий граждан и меры их социальной поддержки. Поскольку финансирование таких мер осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определить категорию граждан, на которую распространяется действие дополнительных мер, что, в свою очередь, не влияет на права граждан - участников долевого строительства по защите прав, законных интересов и имущества в соответствии с Федеральным законом о долевом строительстве.

Оспариваемый Закон области не снижает уровня социальных и правовых гарантий граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены. Напротив, региональным законом в отношении отдельных категорий граждан за счет средств областного бюджета установлены меры финансовой, социальной и иной поддержки, не предусмотренные на федеральном уровне.

Из материалов дела видно, что требования заявителей фактически направлены на расширение категорий граждан, которые могут претендовать на предоставление мер социальной и финансовой поддержки за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, что не может быть осуществлено судом согласно принципу разделения властей, закреплённому в статье 10 Конституции Российской Федерации.

Сравнительный анализ оспариваемых положений Закона области с федеральными нормами приводит к выводу о том, что рассматриваемое регулирование осуществлено субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий и в системе действующего права, оспариваемые положения Закона не противоречат федеральному законодательству и не нарушают права заявителей.

Согласно части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (пункт 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.

Судом не допущено нарушений, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены судебного акта в апелляционном порядке, в том числе и тех, ссылки на которые имеются в апелляционной жалобе Щербаневой З.Г., Нечаева В.Г., Пономарева Ю.Д., Молодцова М.Л., Худякова С.Н., Родионовой Р.И., Симакова П.Н.

Несогласие с судебным постановлением не влечёт его отмену.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 177, 179, 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Калужского областного суда от 16 июня 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Щербаневой З.Г., Нечаева В.Г., Пономарева Ю.Д., Молодцова М.Л., Худякова С.Н., Родионовой Р.И., Симакова П.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Николаева О.В.