Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 сентября 2015 г. N 78-АПГ15-15 Решение суда об отказе в признании недействующим приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 сентября 2015 г. N 78-АПГ15-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.Н.,

при секретаре Кирсановой А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Гогулина В.Н. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 18 мая 2015 г., которым отказано в удовлетворении заявления Гогулина В.Н. об оспаривании отдельных положений Приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения Гогулина В.Н. и его представителя Быкова В.Ю., поддержавших доводы жалобы, возражения представителей Губернатора Санкт-Петербурга Водовозова С.В. и Яркиной В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда законным и обоснованным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

21 декабря 2005 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и губернатором Санкт-Петербурга 22 декабря 2005 г. подписан Закон Санкт-Петербурга N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане), который официально опубликован 23 декабря 2005 г. в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", N 51.

Законом Санкт-Петербурга от 30 апреля 2008 г. N 274-44 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга", опубликованным 26 мая 2008 г. в издании "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", N 19, Приложение 2 к Закону Санкт-Петербурга о Генеральном плане изложено в новой редакции.

Законом Санкт-Петербурга от 24 декабря 2008 г. N 820-7 в Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане внесены изменения путём исключения в названии закона слов "и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга".

Приложение 2 к Закону Санкт-Петербурга о Генеральном плане представляет собой карту границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга.

Гогулин В.Н. обратился в суд с заявлением о признании недействующим Приложения 2 к поименованному закону в части отнесения земельного участка, на котором расположен принадлежащий ему жилой дом, к функциональной зоне зелёных насаждений общего и зелёных насаждений ограниченного пользования.

В обоснование заявленных требований Гогулин В.Н. ссылался на то, что ему на праве собственности принадлежит расположенный на земельном участке площадью 1 685,3 кв.м жилой дом, который находится в границах двух функциональных зон Генерального плана Санкт-Петербурга: в зоне застройки жилыми домами, коллективных садоводств, с включением объектов общественно-долевой застройки и инженерной инфраструктуры, связанной с обслуживанием данной зоны (1ЖД), и в зоне зелёных насаждений общего и зелёных насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зелёных насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения (Р2). Данное обстоятельство послужило основанием для отказа внесения в Региональную Геоинформационную систему Санкт-Петербурга сведений о результатах топогеодезических работ, осуществлённых в отношении занимаемого им земельного участка.

По мнению заявителя, оспариваемая часть нормативного правового акта противоречит пункту 2 статьи 2, части 1 статьи 9, пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 4 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и нарушает его право на оформление используемого земельного участка в собственность.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 18 мая 2015 г. в удовлетворении заявления Гогулина В.Н. отказано.

В апелляционной жалобе Гогулин В.Н. просит судебное постановление отменить, как постановленное с нарушением требований действующего законодательства, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и участвующий в деле прокурор в представленных возражениях ссылаются на несостоятельность доводов апелляционной жалобы и законность судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "в", "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 7 названного кодекса к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации; утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации; согласование проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Статьёй 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены особенности правового регулирования градостроительной деятельности в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в соответствии с частью 3 которой документом территориального планирования города федерального значения Санкт-Петербурга является генеральный план Санкт-Петербурга, включающий в себя сведения, предусмотренные статьёй 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также карты планируемого размещения объектов регионального значения на территории города.

В силу статьи 23 поименованного кодекса генеральный план содержит положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения или городского округа.

Проанализировав приведённые нормы федерального законодательства, суд пришёл к правильному выводу о том, что принятие генерального плана, как документа территориального планирования, а также определение функциональных зон, является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации, и законодатель Санкт-Петербурга, приняв названные документы, предоставленную ему законом компетенцию не превысил.

Согласно статьям 24 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьёй 28 данного кодекса.

В ходе рассмотрения дела судом установлено, что по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга проведены публичные слушания, результаты которых опубликованы в издании "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" от 15 сентября 2005 г. Вопросы, касающиеся включения занимаемого заявителем земельного участка в функциональную зону, отличную от определённой в проекте закона, на слушаниях не обсуждались.

При таких обстоятельствах правильным является вывод суда о том, что Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане принят в соответствии с полномочиями и компетенцией органов государственной власти Санкт-Петербурга, определённой в статье 7, части 3 статьи 8, статьях 24, 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с соблюдением установленных требований в части содержания и состава генерального плана, и с соблюдением закреплённых в статье 28 названного кодекса требований в части проведения публичных слушаний по проекту генерального плана.

Суд обоснованно отклонил аргументы заявителя о противоречии оспариваемой части закона положениям статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку данные нормы не регулируют вопрос установления функциональных зон.

Правомерно не усмотрел суд несоответствия оспариваемой части закона пункту 4 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", поскольку она запрета на приобретение в собственность земельных участков не содержит.

Таким образом, установив при рассмотрении и разрешении дела, что Приложение 2 к Закону Санкт-Петербурга о Генеральном плане в оспариваемой части федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, суд принял правильное решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают, и Судебной коллегией признаются несостоятельными.

Утверждения в апелляционной жалобе о необходимости при установлении границ функциональных зон учитывать расположение границ занимаемого заявителем земельного участка, поскольку в силу положений части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий не только в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, но и обеспечения учёта интересов граждан, не могут быть приняты во внимание в силу того, что на момент принятия Закона Санкт-Петербурга о Генеральном плане земельный участок Гогулина В.Н. не был сформирован, сведения о границах участка отсутствовали. Более того, определение функциональных зон исходя из фактического землепользования или материалов технической инвентаризации на жилой объект законодательством не предусмотрено.

Напротив, согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечёт за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, которое является законным и обоснованным. Доводы апелляционной жалобы сводятся к переоценке выводов суда, проверялись в ходе судебного разбирательства и получили правильную оценку в решении.

С учётом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 18 мая 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Гогулина В.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Николаева О.Н.