Представление Счетной палаты РФ от 31 марта 2015 г. N ПР 10-35/10-03 О нарушениях, выявленных при проведении контрольного мероприятия "Аудит формирования и выполнения инвестиционной программы открытого акционерного общества "Российские железные дороги", включая оценку обоснованности и эффективности использования бюджетных средств, направленных на увеличение уставного капитала в 2012 - 2013 годах, истекшем периоде 2014 года"

Представление Счетной палаты РФ от 31 марта 2015 г. N ПР 10-35/10-03

В соответствии с пунктом 2.9.4.1. Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год и пунктом 2.4.2.5. Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год проведено контрольное мероприятие "Аудит формирования и выполнения инвестиционной программы открытого акционерного общества "Российские железные дороги", включая оценку обоснованности и эффективности использования бюджетных средств, направленных на увеличение уставного капитала в 2012 - 2013 годах, истекшем периоде 2014 года" в открытом акционерном обществе "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД", Общество), Дирекции по комплексной реконструкции железных дорог и строительству объектов железнодорожного транспорта - филиале ОАО "РЖД" (далее - ДКРС); Дирекции железнодорожных вокзалов - филиале ОАО "РЖД" (далее - ДЖВ).

По результатам контрольного мероприятия выявлены следующие нарушения и недостатки.

1. Инвестиционные программы ОАО "РЖД" 2012 - 2014 годов не соответствуют Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. N 1734-р, и Стратегии развития железнодорожного транспорта Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. N 877-р, в части снятия ограничений роста экономики, обусловленных недостаточным развитием транспортной системы, так как не все проекты, предусмотренные указанными стратегиями, включены в инвестиционные программы ОАО "РЖД".

2. ОАО "РЖД" при актуализации Генеральной схемы развития сети железных дорог на период до 2020 года не включило в нее 5 проектов строительства новых линий протяженностью 1 212,0 км и 9 проектов повышения пропускной способности протяженностью 521,6 км, предусмотренных Стратегией развития железнодорожного транспорта Российской Федерации до 2030 года, реализация которых предполагалась с привлечением средств ОАО "РЖД".

ОАО "РЖД" не обеспечило привлечение средств сторонних инвесторов по проектам, предусмотренным Стратегией развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, в связи с чем в Генеральную схему развития сети железных дорог на период до 2020 года не включено 4 проекта протяженностью 1 333,0 км, реализация которых предусматривалась в 2008 - 2015 годах за счет инвесторов.

3. При формировании и реализации инвестиционных программ ОАО "РЖД" допускались многочисленные нарушения требований, установленных документами, утвержденными распоряжением ОАО "РЖД" от 24 июля 2008 г. N 1582р "Об утверждении документов, регламентирующих формирование и реализацию инвестиционной программы ОАО "РЖД", а также Методических рекомендаций по составу и содержанию обосновывающих материалов по инвестиционным проектам, утвержденных распоряжением ОАО "РЖД" от 5 марта 2012 г. N 463р.

4. В нарушение распоряжения ОАО "РЖД" от 1 октября 2010 г. N 2055р "О внедрении единой системы управления инвестиционными проектами ОАО "РЖД" и Регламента взаимодействия участников инвестиционного процесса при формировании и реализации инвестиционной программы ОАО "РЖД", утвержденного распоряжением ОАО "РЖД" от 24 июля 2008 г. N 1582р, по инвестиционным проектам в части обновления основных фондов железнодорожной структуры, реализуемым ОАО "РЖД" за счет собственных средств, отсутствуют паспорта инвестиционных проектов, которыми устанавливаются плановые сроки и источники финансирования проектов обновления основных фондов железнодорожной инфраструктуры.

5. Из 20 крупных инвестиционных проектов, предусмотренных Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 года в части железнодорожного транспорта в 2012-2014 годах, без участия ОАО "РЖД" реализуются 8 проектов (или 40,0 %), включено в инвестиционные программы ОАО "РЖД" 10 проектов (или 50,0%). Не включено в инвестиционные программы 2 проекта (или 10 %), предусмотренных в рамках инновационного варианта развития транспортной системы.

Полученные в 2012-2014 годах показатели грузооборота, пассажирооборота, перевозок грузов железнодорожным транспортом общего пользования, перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования свидетельствуют о риске невыполнения прогнозных значений по базовому варианту развития транспортной системы Российской Федерации ввиду негативной тенденции их изменения в проверенном периоде.

6. ОАО "РЖД" не принято решений по реклассификации инвестиционной программы по критериям целевого назначения, окупаемости и источникам финансирования проекта, а также утверждению принципов формирования инвестиционной программы Общества, предусмотренных поручением совета директоров ОАО "РЖД" от 29 ноября 2011 г. N 20.

7. В нарушение директив Правительства Российской Федерации от 30 мая 2013 г. N 2988п-П13 ОАО "РЖД" отчет об исполнении календарных планов введения в эксплуатацию объектов инвестиционной программы в 2014 году не формировался и в Правительство Российской Федерации не представлялся. Во исполнение указанных директив в Правительство Российской Федерации был направлен "Отчет о фактических объемах ввода основных фондов в 2013 году" (в млн. рублей без НДС), не содержащий информацию о календарном плане введения в эксплуатацию объектов инвестиционной программы и сроках ввода в эксплуатацию включенных в нее объектов (письмо ОАО "РЖД" от 11 апреля 2014 г. N исх-5710).

Доклад о проведенных мероприятиях в части технологического и ценового аудита представлен в Правительство Российской Федерации с задержкой на 3 месяца.

8. ОАО "РЖД" не обеспечивает выполнение требований Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц":

- статьи 1 в части необходимости расширения возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности закупки, предотвращения коррупции и других злоупотреблений, так как значительная часть заказов осуществляется у поставщиков, которые выбираются по решениям отдельных руководящих лиц ОАО "РЖД" без проведения конкурсных процедур;

- статьи 3 в части соблюдения принципа информационной открытости закупки при определении исполнителей ценового и технологического аудита крупных инвестиционных проектов. Так, работы по проведению аудита стоимостью 69,4 млн. рублей начали выполняться до подведения итогов конкурсных процедур (запрос предложений) и заключения договоров с аудиторами.

9. В рамках инвестиционных программ ОАО "РЖД" часть закупок осуществлялась в рамках корпоративного заказа, то есть заключались договоры с дочерними обществами как с единственными исполнителями (поставщиками, подрядчиками). Объем корпоративного заказа в инвестиционном бюджете составлял в 2012 году - 25% , в 2013 году - 12%, в 2014 году-4%.

ОАО "РЖД" в рамках корпоративного заказа заключало с дочерними обществами агентские договоры, вознаграждение по которым составляло от 1,5% до 10% от предмета закупки, что увеличивало стоимость объектов инвестиционных программ.

Так, размер агентского вознаграждения ОАО "ТД РЖД" за поставку тягового подвижного состава за 2012 год составил 23,3 млн. рублей; за 2013 год - 662,6 млн. рублей; за 9 месяцев 2014 года - 562,3 млн. рублей.

10. Проверкой установлены нарушения порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства и ввода объектов в эксплуатацию:

- в нарушение части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации ДКРС по 5 объектам производились строительно-монтажные работы без оформленного разрешения на строительство от 1,5 месяцев до 2 лет;

- сводные сметные расчеты стоимости некоторых объектов не утверждались ДКРС, что не соответствует пункту 4.71 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 5 марта 2004 г. N 15/1;

- в нарушение части 2 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации Ленинградский и Ярославский вокзалы эксплуатируются при отсутствии разрешений на ввод в эксплуатацию;

- в нарушение пункта 2 Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 427, проектно-сметная документация объекта строительства станции Гремячая Приволжской железной дороги не проверена на предмет ее достоверности;

- 2 акта приемки законченных строительством объектов (составленных по форме, утвержденной распоряжением ОАО "РЖД" от 15 декабря 2008 г. N 2688р) не подписаны представителями органов государственного санитарно-эпидемиологического, экологического, государственного пожарного и государственного архитектурно-строительного надзора.

11. В проверяемом периоде имело место несоблюдение должностными лицами ОАО "РЖД" требований статьи 71 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" в части ненадлежащего исполнения руководством Общества своих обязанностей, которое повлекло получение меньшей, чем возможно прибыли, неэффективное использование имущества:

- стоимость затрат на производство проектно-изыскательских работ и обоснование инвестиций, произведенных в 2007 - 2008 годах, по которым не приняты решения о начале строительства, составляет 1 955,2 млн. рублей;

- по договору от 2 сентября 2013 г. N 1390/Н ДКРС с ЗАО "Научно-исследовательский и проектно-изыскательский институт экологии города" допущена переплата на сумму 50,5 млн. рублей;

- опытный образец энергетической установки, полученный ОАО "РЖД" в результате выполнения НИОКР стоимостью 48,8 млн. рублей, принятый по акту от 27 сентября 2013 г. N 752, на момент проведения проверки законсервирован и не используется по причине отсутствия в пределах Северо-Кавказской железной дороги заправочных станций, производящих виды газов в соответствии с требуемыми нормами эксплуатации;

- в ходе реконструкции Малого кольца Московской железной дороги приобретены рельсы производства Австрии вместо предусмотренных проектом железнодорожных рельсов типа Р65 российского производства, что привело к увеличению стоимости данного вида работ на 144,8 млн. рублей;

- приобретен не предусмотренный проектом и сводной сметой трехвагонный рельсовый автобус РА2 N 111 стоимостью 262,1 млн. рублей для инспекторских поездок руководящего состава ОАО "РЖД" за счет средств на строительство объекта Пресня - Лихоборы в рамках 2 этапа работ по реконструкции МК МЖД.

12. При использовании бюджетных инвестиций, предоставленных на реконструкцию станции Гремячая Приволжской железной дороги в объеме 742,0 млн. рублей, проверкой установлено неэффективное использование имущества, созданного за счет бюджетных средств.

В 2014 году объект не использовался и не приносил доходов ОАО "РЖД". Предусмотренные техническими условиями по проектированию и строительству объемы перевозок калийных удобрений не выполнены, а расходы ОАО "РЖД" на содержание вновь созданной инфраструктуры за период с 1 января по 30 ноября 2014 года составили 34,0 млн. рублей.

При проведении реконструкции станции Гремячая Приволжской железной дороги вместо рельсов типа Р65, предусмотренных проектом, приобретены рельсы Nippon Still производства Японии в объеме 4,427 км, что привело к удорожанию стоимости реконструкции на 16,8 млн. рублей.

13. Согласно распоряжению старшего вице-президента ОАО "РЖД" В.В. Михайлова от 2 февраля 2011 г. N 203р, начиная с 1 января 2011 года, в расходы, связанные со сдачей в аренду имущества, включается только начисленная амортизация.

Данный порядок:

необоснованно снижает расходы, связанные со сдачей в аренду имущества;

увеличивает расходы и снижает финансовый результат по виду деятельности "Прочие услуги";

не обеспечивает прозрачность учета расходов и определения финансового результата Компании в разрезе видов деятельности.

14. Руководство Дирекции железнодорожных вокзалов не обеспечило выполнение требований статьи 71 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" в части надлежащего исполнения своих обязанностей, что повлекло получение меньшей, чем возможно прибыли, неэффективное использование имущества. В частности, заключались договоры:

на оказание прочих услуг, финансовый результат от оказания которых получен в 2012 - 2013 годах отрицательный и составил (-210,3 млн. рублей) и (-11,7 млн. рублей) соответственно;

аренды недвижимого имущества железнодорожных вокзалов по ставкам, определенным независимым оценщиком за 3-5 лет до заключения договоров аренды. Недополученная прибыль только по 4 договорам аренды составила 17,2 млн. рублей.

15. Принятое Дирекцией железнодорожных вокзалов решение о передаче ОАО "РЖД - развитие вокзалов" части функций по оказанию услуг, предоставляемых на железнодорожных вокзалах, а также функции технического заказчика по модернизации железнодорожных вокзалов, снизило прибыль Общества и увеличило стоимость модернизации вокзалов.

Так, в соответствии с Генеральным агентским соглашением от 31 июля 2010 г. N 821 передача управления вокзальным комплексом ОАО "РЖД - развитие вокзалов" снизило доходность ОАО "РЖД" от 5 до 50% по отдельным видам оказываемых услуг.

За 4 года уставный фонд ОАО "РЖД - развитие вокзалов" увеличился со 100 тыс. рублей до 300 млн. рублей, нераспределенная прибыль на 1 октября 2014 года составила 165,4 млн. рублей.

Несмотря на высокие финансовые показатели, дивиденды, выплаченные ОАО "РЖД - развитие вокзалов" дочернему обществу ОАО "РЖД" - ОАО "Баминвест", составили в 2011 году - 0,025 млн. рублей, в 2012 году - 0,2 млн. рублей, в 2013 году - 0,3 млн. рублей.

16. В результате выездной проверки на Ленинградский вокзал установлено, что фактически проведена реконструкция торговых площадей, а комната матери и ребенка не пригодна для использования, помещения двух залов ожидания требуют ремонта, не реконструирован вход в зал ожидания пассажиров, в помещении подвальной части вокзала для размещения супермаркета после реконструкции проведена только черновая отделка.

17. В соответствии со статьей 13.3 Федерального закона "О противодействии коррупции" организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. Должностные лица, ответственные за профилактику коррупционных правонарушений, в ОАО "РЖД" отсутствовали.

В нарушение распоряжения ОАО "РЖД" от 1 августа 2014 г. N 1822р "О мероприятиях ОАО "РЖД" по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. N 226 "О национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы" структурное подразделение ОАО "РЖД" по профилактике коррупционных нарушений по состоянию на 26 декабря 2014 года не создано.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона "О Счётной палате Российской Федерации" открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" предлагается следующее:

1. Рассмотреть вопрос о необходимости включения в инвестиционную программу ОАО "РЖД" данных о полной сметной стоимости инвестиционных проектов, сроках их реализации и ввода в эксплуатацию.

2. Обеспечить выполнение мероприятий, предусмотренных поручением совета директоров ОАО "РЖД" от 29 ноября 2011 г. N 20, по реклассификации инвестиционной программы по критериям целевого назначения, окупаемости и источникам финансирования проекта, а также по утверждению принципов формирования инвестиционной программы Общества.

3. Актуализировать утвержденные распоряжением ОАО "РЖД" от 24 июля 2008 г. N 1582р внутренние документы Общества, регламентирующие формирование и реализацию инвестиционной программы ОАО "РЖД", в целях включения норм, направленных на усиление контроля за использованием средств федерального бюджета, Фонда национального благосостояния, бюджетов субъектов Российской Федерации, внешних инвесторов.

4. Принять меры к возмещению Обществу допущенной переплаты на сумму 50,5 млн. рублей по договору от 2 сентября 2013 г. N 1390/Н ДКРС с ЗАО "Научно-исследовательский и проектно-изыскательский институт экологии города".

5. В целях исключения коррупционных рисков привести Положение о порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для осуществления основных видов деятельности ОАО "РЖД", утвержденное распоряжением ОАО "РЖД" от 20 декабря 2011 г. N 2745р, в соответствие с требованиями Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ в части исключения положений, предоставляющих неограниченное право выбора исполнителя заказа по решению отдельных должностных лиц без проведения конкурсных процедур.

6. Обеспечить выполнение положений Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и распоряжения ОАО "РЖД" от 1 августа 2014 г. N 1822р "О мероприятиях ОАО "РЖД" по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. N 226 "О национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы" в части создания структурного подразделения ОАО "РЖД" по профилактике коррупционных нарушений.

7. Принять решение о целесообразности использования услуг ОАО "РЖД - Развитие вокзалов" в рамках Генерального агентского соглашения от 31 июля 2010 г. N 821 с учетом снижения доходности ОАО "РЖД" по отдельным видам оказываемых услуг.

8. В целях недопущения неэффективного использования бюджетных средств ОАО "РЖД" при формировании предложений о выделении бюджетных инвестиций на реализацию инвестиционных проектов в 2016 и последующих годах учитывать плановые сроки реализации инвестиционных проектов и возможность освоения бюджетных средств в соответствующем периоде.

9. ОАО "РЖД" совместно Росжелдором в кратчайшие сроки обеспечить утверждение паспортов инвестиционных проектов по развитию Московского транспортного узла, предусмотренных Договором от 27 августа 2014 г. N 01-05/311/701.

10. ОАО "РЖД" совместно с Росжелдором провести мероприятия по выявлению и устранению нарушений норм статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе утвердить конкретные сроки получения разрешений на строительство и реконструкцию объектов, входящих в инвестиционные проекты Общества.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 13 марта 2015 г. N 8К (1019).

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах необходимо проинформировать Счетную палату Российской Федерации в срок до 1 июля 2015 года.

Аудитор

В.Н. Богомолов