Представление Счетной палаты РФ от 31 марта 2015 г. N ПР 10-36/10-03 Об аудите формирования и выполнения инвестиционной программы ОАО "РЖД" и оценке обоснованности и эффективности использования бюджетных средств, направленных на увеличение уставного капитала в 2012 - 2014 гг.

Представление Счетной палаты РФ от 31 марта 2015 г. N ПР 10-36/10-03

В соответствии с пунктом 2.9.4.1. Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год и пунктом 2.4.2.5. Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год проведено контрольное мероприятие "Аудит формирования и выполнения инвестиционной программы открытого акционерного общества "Российские железные дороги", включая оценку обоснованности и эффективности использования бюджетных средств, направленных на увеличение уставного капитала в 2012 - 2013 годах, истекшем периоде 2014 года" в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта (по запросу), открытом акционерном обществе "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД", Общество), Дирекции по комплексной реконструкции железных дорог и строительству объектов железнодорожного транспорта - филиале ОАО "РЖД"; Дирекции железнодорожных вокзалов - филиале ОАО "РЖД".

В ходе контрольного мероприятия установлено следующее.

1. Инвестиционные программы ОАО "РЖД" на 2012 - 2014 годы не содержат данных о полной сметной стоимости инвестиционных проектов, сроках их реализации, а также не структурированы по источникам финансирования.

ОАО "РЖД" не принято решений по реклассификации инвестиционной программы по критериям целевого назначения, окупаемости и источникам финансирования проекта, а также утверждению принципов формирования инвестиционной программы Общества, предусмотренных поручением совета директоров ОАО "РЖД" от 29 ноября 2011 г. N 20.

2. При формировании и реализации инвестиционных программ Общества установлены многочисленные нарушения требований документов, утвержденных распоряжением ОАО "РЖД" от 24 июля 2008 г. N 1582р "Об утверждении документов, регламентирующих формирование и реализацию инвестиционной программы ОАО "РЖД" и Методических рекомендаций по составу и содержанию обосновывающих материалов по инвестиционным проектам, утвержденных распоряжением ОАО "РЖД" от 5 марта 2012 г. N 463р.

В нарушение распоряжения ОАО "РЖД" от 1 октября 2010 г. N 2055р "О внедрении единой системы управления инвестиционными проектами ОАО "РЖД" и Регламента взаимодействия участников инвестиционного процесса при формировании и реализации инвестиционной программы ОАО "РЖД", утвержденного распоряжением ОАО "РЖД" от 24 июля 2008 г. N 1582р, по инвестиционным проектам, реализуемым Обществом за счет собственных средств, отсутствуют паспорта инвестиционных проектов, которыми устанавливаются плановые сроки и источники финансирования проектов, что затрудняет контроль за ходом реализации инвестиционной программы.

3. Инвестиционные программы ОАО "РЖД" 2012 - 2014 годов не соответствуют Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. N 1734-р, и Стратегии развития железнодорожного транспорта Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. N 877-р, в части снятия ограничений роста экономики, обусловленных недостаточным развитием транспортной системы, так как не все проекты, предусмотренные указанными стратегиями, включены в инвестиционные программы ОАО "РЖД".

С учетом полученных ОАО "РЖД" результатов реализации инвестиционных программ за 2008 - 2014 годы существует риск невыполнения первого этапа Стратегии развития железнодорожного транспорта Российской Федерации до 2030 года в части развития железнодорожной инфраструктуры.

4. ОАО "РЖД" при актуализации Генеральной схемы развития сети железных дорог на период до 2020 года не включено 5 проектов строительства новых линий протяженностью 1 212,0 км и 9 проектов повышения пропускной способности протяженностью 521,6 км, предусмотренных Стратегией развития железнодорожного транспорта Российской Федерации до 2030 года.

Кроме того, ОАО "РЖД" не обеспечено привлечение инвесторов по проектам, предусмотренным Стратегией развития железнодорожного транспорта Российской Федерации до 2030 года, в связи с чем в Генеральную схему развития сети железных дорог на период до 2020 года не включено 4 проекта протяженностью 1 333,0 км, реализация которых предусматривалась в 2008-2015 годах.

5. Полученные в 2012-2014 годах показатели грузооборота, пассажирооборота, перевозок грузов железнодорожным транспортом общего пользования, перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования свидетельствуют о риске невыполнения прогнозных значений по базовому варианту развития транспортной системы Российской Федерации ввиду негативной тенденции их изменения в проверенном периоде.

6. Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" бюджетные инвестиции в виде взносов в уставный капитал ОАО "РЖД" предусмотрены в разделе II приложения 30 "Бюджетные инвестиции юридическим лицам, за исключением бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства".

Вместе с тем проверкой установлено, что в 2014 году бюджетные инвестиции из федерального бюджета в виде взносов в уставный капитал ОАО "РЖД" в сумме 25 044,2 млн. рублей, направленные на реализацию инвестиционных проектов по развитию железнодорожной инфраструктуры, использовались Обществом непосредственно на создание объектов капитального строительства.

Согласно пункта 1 статьи 179.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой.

Однако инвестиционные проекты ОАО "РЖД" по развитию железнодорожной инфраструктуры не были включены в федеральную адресную инвестиционную программу. Это снижало уровень государственного контроля за строительством объектов, осуществляемым полностью или частично за счет средств федерального бюджета.

7. В нарушение подпункта "г" пункта 10.1 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594, расходы на реализацию проекта "Комплексная реконструкция участка М. Горький - Котельниково - Тихорецкая - Крымская с обходом Краснодарского узла" в части средств федерального бюджета (88 165,1 млн. рублей) включены в состав мероприятий федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)" по направлению "Прочие", а не "Капитальные вложения".

8. Значительная часть средств федерального бюджета (6,8 млрд. рублей, или 91,1%), выделенных ОАО "РЖД" 31 мая 2012 года на реализацию инвестиционного проекта "Строительство вторых железнодорожных путей и электрификации участка Выборг - Приморск - Ермилово Октябрьской железной дороги", более двух лет не направлялась на установленные цели, и согласно проекту паспорта будет направлена не ранее 2016 года.

По состоянию на момент проведения контрольного мероприятия на реализацию проекта "Комплексное развитие участка Междуреченск - Тайшет" Красноярской железной дороги из федерального бюджета выделено 24,7 млрд. рублей. При этом с начала реализации проекта и по 1 октября 2014 года освоение средств составило 5,2 млрд. рублей, в том числе средства федерального бюджета - 2,5 млрд. рублей (10% от выделенных федеральных средств).

Неиспользованные бюджетные инвестиции, не включенные в инвестиционные программы ОАО "РЖД", на 1 января 2012 года составили 42 161,3 млн. рублей, на 1 января 2013 года 51 894,9 млн. рублей, на 1 января 2014 года 64 773,0 млн. рублей, на 1 декабря 2014 года 58 791,1 млн. рублей.

Указанные факты свидетельствуют о низком качестве планирования расходования средств, выделенных Обществу из федерального бюджета.

9. Подготовленные ОАО "РЖД" проекты паспортов инвестиционных проектов по развитию Московского транспортного узла, предусмотренные Договором от 27 августа 2014 г. N 01-05/311/701, направлены в Росжелдор для утверждения и по состоянию на момент проведения контрольного мероприятия не утверждены, при этом денежные средства в размере 12 070,5 млн. рублей были перечислены Обществу платежным поручением от 28 августа 2014 г. N 387 в полном объеме.

10. В проверяемом периоде Обществом было проведено 6 дополнительных эмиссий ценных бумаг, заключено 8 договоров передачи акций в собственность Российской Федерации в счет бюджетных инвестиций. В указанных договорах оценка эффективности использования бюджетных инвестиций проводится по единственному показателю, экономический смысл которого не позволяет оценить эффективность использования бюджетных инвестиций, а также их адресное и целевое использование.

В период 2012-2014 годов Росжелдором проверок соблюдения Обществом условий предоставления бюджетных инвестиций не проводилось.

Применение экономически необоснованного показателя и отсутствие контроля (проверок) со стороны Росжелдора создают риски неэффективного расходования средств, полученных ОАО "РЖД" из федерального бюджета в проверяемом периоде, на общую сумму более 185,0 млрд. рублей.

При заключении договоров передачи акций в собственность Российской Федерации неоднократно нарушались требования статьи 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части превышения установленных сроков их заключения. Также ОАО "РЖД" неоднократно нарушались сроки предоставления отчетов об использовании бюджетных инвестиций.

11. Выборочная проверка строительства объектов, входящих в инвестиционные проекты ОАО "РЖД", показала, что Обществом систематически не соблюдаются требования статьи 51 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, а именно, строительство объектов осуществляется без получения разрешения на строительство (либо строительство начиналось значительно раньше получения такого разрешения).

12. При принятии решений о выделении средств федерального бюджета на реализацию 8 объектов, сметная или предполагаемая (предельная) стоимость которых превышает 8,0 млрд. рублей, не были соблюдены требования статьи 14 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" в части необходимости проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств.

13. При использовании бюджетных инвестиций, предоставленных на реконструкцию станции Гремячая Приволжской железной дороги в объеме 742,0 млн. рублей, проверкой установлено неэффективное использование имущества, созданного за счет бюджетных средств.

В 2014 году объект не использовался и не приносил доходов ОАО "РЖД". Предусмотренные техническими условиями по проектированию и строительству объемы перевозок калийных удобрений не выполнены, а расходы ОАО "РЖД" на содержание вновь созданной инфраструктуры за период с 1 января по 30 ноября 2014 года составили 34,0 млн. рублей.

При проведении реконструкции станции Гремячая Приволжской железной дороги вместо рельсов типа Р65, предусмотренных проектом, приобретены рельсы Nippon Still производства Японии в объеме 4,427 км, что привело к удорожанию стоимости реконструкции на 16,8 млн. рублей.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Росжелдору предлагается следующее:

1. Обеспечить утверждение паспортов инвестиционных проектов по развитию Московского транспортного узла, предусмотренных договором передачи акций в собственность Российской Федерации в счет бюджетных инвестиций от 27 августа 2014 г. N 01-05/311/701.

2. Совместно с ОАО "РЖД" провести мероприятия по выявлению и устранению нарушений норм статьи 51 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, в том числе утвердить конкретные сроки получения разрешений на строительство и реконструкцию объектов, входящих в инвестиционные проекты Общества.

3. Совместно с ОАО "РЖД" провести анализ всех инвестиционных проектов, реализуемых Обществом, на предмет соблюдения требований статьи 14 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" в части эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств в целях дальнейшего учета при планировании инвестиций в виде взносов в уставный капитал.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 13 марта 2015 г. N 8К (1019).

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах необходимо проинформировать Счетную палату Российской Федерации в срок до 1 сентября 2015 года.

Аудитор

В.Н. Богомолов