Решение Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. N АКПИ15-1019 Об отказе в признании частично не действующими пунктов 11, 12 и 13 Требований к порядку разработки и утверждения схем теплоснабжения, утв. постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. N 154, и пункта 5 Правил организации теплоснабжения в РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 8 августа 2012 г. N 808

Решение Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. N АКПИ15-1019

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.

при секретаре Полагаевой К.А.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Амурские коммунальные системы" о признании частично недействующими пунктов 11, 12 и 13 Требований к порядку разработки и утверждения схем теплоснабжения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. N 154, и пункта 5 Правил организации теплоснабжения в Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2012 г. N 808, установил:

постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. N 154 утверждены Требования к порядку разработки и утверждения схем теплоснабжения (далее - Требования). Нормативный правовой акт опубликован 5 марта 2012 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 10, ст. 1242.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2012 г. N 808 утверждены Правила организации теплоснабжения в Российской Федерации (далее - Правила), которые опубликованы 20 августа 2012 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 34, ст. 4734, а также 21, 28 августа, 11, 25 сентября 2012 г. в издании "Российская Бизнес-газета", N 31 (начало), 32 (продолжение), 34 (продолжение), 36 (окончание).

Пунктами 11, 12, 13 Требований предусмотрено, что проект схемы теплоснабжения в течение 15 календарных дней с даты поступления на рассмотрение подлежит размещению в полном объёме на официальном сайте, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и электронной модели схемы теплоснабжения. При этом органы местного самоуправления, органы исполнительной власти городов федерального значения обязаны опубликовать в установленных официальных источниках опубликования сведения о размещении проекта схемы теплоснабжения на официальном сайте.

Рассмотрение проекта схемы теплоснабжения осуществляется органами местного самоуправления, органами исполнительной власти городов федерального значения путём сбора замечаний и предложений, а также организации публичных слушаний. Для организации сбора замечаний и предложений по проекту схемы теплоснабжения органы местного самоуправления, органы исполнительной власти городов федерального значения при его размещении на официальных сайтах указывают адрес, по которому осуществляется сбор замечаний и предложений, а также срок их сбора, который не может быть менее 30 календарных дней с даты опубликования проекта схемы теплоснабжения.

Публичные слушания по проекту схемы теплоснабжения начинаются не позднее 15 календарных дней с даты окончания срока представления предложений по нему. Срок проведения публичных слушаний с момента размещения информации о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний не может быть более 60 календарных дней.

Согласно пункту 5 Правил для присвоения организации статуса единой теплоснабжающей организации на территории поселения, городского округа лица, владеющие на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями, подают в уполномоченный орган в течение 1 месяца с даты опубликования (размещения) в установленном порядке проекта схемы теплоснабжения, а также с даты опубликования (размещения) сообщения, указанного в пункте 17 Правил, заявку на присвоение организации статуса единой теплоснабжающей организации с указанием зоны её деятельности. К заявке прилагается бухгалтерская отчётность, составленная на последнюю отчётную дату перед подачей заявки, с отметкой налогового органа о её принятии.

Уполномоченные органы обязаны в течение 3 рабочих дней с даты окончания срока для подачи заявок разместить сведения о принятых заявках на сайте поселения, городского округа, на сайте соответствующего субъекта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В случае если органы местного самоуправления не имеют возможности размещать соответствующую информацию на своих официальных сайтах, необходимая информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Поселения, входящие в муниципальный район, могут размещать необходимую информацию на официальном сайте этого муниципального района.

Открытое акционерное общество "Амурские коммунальные системы" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующими пунктов 11, 12 и 13 Требований и пункта 5 Правил, ссылаясь на их противоречие пункту 28 статьи 2, пункту 1 части 2 статьи 15, части 7 статьи 23, части 4 статьи 29 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении". Свои требования мотивирует тем, что оспариваемые нормы в их взаимосвязи не предусматривают включение в проект схемы теплоснабжения обоснования предложения по определению единой теплоснабжающей организации и решения по определению единой теплоснабжающей организации. Данные обстоятельства, по мнению административного истца, не обеспечивают открытость процедуры разработки и утверждения схемы теплоснабжения, участие в этой процедуре представителей теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России), уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации - административного ответчика по делу, в письменных возражениях на административное исковое заявление указало, что оспариваемые в части нормативные правовые акты утверждены высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, соответствуют законодательству Российской Федерации, прав и свобод административного истца не нарушают.

Выслушав объяснения представителей административного истца Кухаревой О.А. и Сенотрусовой А.К., возражения представителя административного ответчика Калиновой К.В., пояснения специалиста Дадонова Д.А., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с пунктами 1, 2, 11 части 1 статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ) к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере теплоснабжения относятся разработка государственной политики в сфере теплоснабжения, являющейся частью энергетической стратегии России, утверждение правил организации теплоснабжения, требований к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения.

Следовательно, оспариваемые в части Требования и Правила приняты Правительством Российской Федерации в пределах полномочий, установленных федеральным законом.

Для целей Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ под схемой теплоснабжения понимается документ, содержащий предпроектные материалы по обоснованию эффективного и безопасного функционирования системы теплоснабжения, её развития с учётом правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (пункт 20 статьи 2). В свою очередь, единая теплоснабжающая организация в системе теплоснабжения - это теплоснабжающая организация, которая определяется в схеме теплоснабжения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, или органом местного самоуправления на основании критериев и в порядке, которые установлены правилами организации теплоснабжения, утверждёнными Правительством Российской Федерации (пункт 28 статьи 2). Определённая схемой теплоснабжения единая теплоснабжающая организация обязана заключить договор теплоснабжения с любым обратившимся потребителем тепловой энергии, теплопотребляющие установки которого находятся в данной системе теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 15).

В силу части 7 статьи 23 названного федерального закона требования к содержанию схем теплоснабжения и порядку их разработки определяются правилами, утверждёнными Правительством Российской Федерации. Порядок разработки схем теплоснабжения в соответствии с правилами, утверждёнными Правительством Российской Федерации, должен обеспечивать открытость процедуры их разработки и утверждения, участие в этой процедуре представителей теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии.

Требования к схемам теплоснабжения утверждены также постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. N 154. Пункт 4 этих требований предписывает включение в схему теплоснабжения перечисленных в нём десяти разделов, в том числе раздела 8 "Решение об определении единой теплоснабжающей организации (организаций)".

Согласно пункту 15 Требований к схемам теплоснабжения такой раздел определяет единую теплоснабжающую организацию (организации) и границы зон её деятельности.

Вопреки доводам административного истца пункты 11, 12 и 13 Требований и пункт 5 Правил в их правовой взаимосвязи не противоречат положениям Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ. Не имеется и иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым оспариваемые нормативные положения не соответствуют.

Так, пункты 11, 12, 13 Требований, регулирующие соответственно отношения, связанные с размещением поступившего на рассмотрение проекта схемы теплоснабжения на официальном сайте, опубликованием органами местного самоуправления, органами исполнительной власти городов федерального значения сведений о размещении проекта схемы теплоснабжения, рассмотрением такого проекта путём сбора замечаний, предложений, организации публичных слушаний, а также необходимые сроки для выполнения всех подобных процедур, не устанавливают никаких предписаний относительно определения единой теплоснабжающей организации (организаций).

В соответствии с приведёнными выше нормами федерального закона критерии и порядок определения единой теплоснабжающей организации предусмотрены в пунктах 3-19 Правил. При этом пункт 5 Правил регламентирует порядок подачи лицами, владеющими на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями, заявок на присвоение организации статуса единой теплоснабжающей организации с указанием зоны её деятельности и обязанность уполномоченных органов разместить сведения о принятых заявках на соответствующем сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Непосредственные критерии определения единой теплоснабжающей организации установлены пунктом 7 Правил, а не оспариваемым пунктом. К ним относятся владение на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии с наибольшей рабочей тепловой мощностью и (или) тепловыми сетями с наибольшей ёмкостью в границах зоны деятельности единой теплоснабжающей организации, размер собственного капитала, способность в лучшей мере обеспечить надёжность теплоснабжения в соответствующей системе теплоснабжения.

Окончание предусмотренных пунктами 11, 12, 13 Требований процедур согласно пункту 17 этого же нормативного правового акта предполагает не только утверждение главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа, руководителем органа исполнительной власти городов федерального значения схемы теплоснабжения или направление проекта схемы теплоснабжения для утверждения в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (для городов с населением 500 тыс. человек и более), но и возвращение такого проекта на доработку для учёта замечаний и предложений, поступивших по итогам сбора замечаний и предложений и (или) публичных слушаний.

Таким образом, оспариваемые нормативные положения по своему правовому содержанию в нормативном единстве с иными предписаниями Требований и Правил обеспечивают открытость процедуры разработки и утверждения схемы теплоснабжения, участие в этой процедуре представителей теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии, то есть соответствуют требованиям части 7 статьи 23 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ.

Не устанавливают они и ограничений для включения в проект схемы теплоснабжения обоснования предложения по определению единой теплоснабжающей организации, статус которой, в свою очередь, присваивается теплоснабжающей и (или) теплосетевой организации решением федерального органа исполнительной власти (в отношении городов с населением 500 тыс. человек и более) или органа местного самоуправления при утверждении схемы теплоснабжения поселения, городского округа (пункт 3 Правил).

Содержание пунктов 11, 12, 13 Требований и пункта 5 Правил, несмотря на утверждения административного истца, не имеют противоречий и с частью 4 статьи 29 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ, устанавливающей в качестве одного из заключительного положения правило, что определение в соответствии с данным федеральным законом единой теплоснабжающей организации и зоны её деятельности должно быть осуществлено уполномоченными органами в схеме теплоснабжения не ранее даты установления тарифов в соответствии с частью 4 статьи 11 этого федерального закона, но не позднее 31 декабря 2011 г.

Несогласие административного истца с правоприменительным решением конкретного уполномоченного органа об утверждении схемы теплоснабжения города Благовещенска (Амурская область) на период до 2030 года, которое может быть обжаловано в судебном порядке, не означает, что оспариваемые нормативные положения противоречат федеральному закону или иному акту, имеющим большую юридическую силу, в указанных им аспектах.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления открытого акционерного общества "Амурские коммунальные системы" о признании частично недействующими пунктов 11, 12 и 13 Требований к порядку разработки и утверждения схем теплоснабжения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. N 154, и пункта 5 Правил организации теплоснабжения в Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2012 г. N 808, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий судья Верховного Суда Российской Федерации

Н.С. Романенков

Судьи Верховного Суда Российской Федерации

Ю.Г. Иваненко

А.М. Назарова