Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. N 93-АПГ15-10 Суд отменил принятое решение в части возложения на избирательную комиссию обязанности направить ходатайство инициативной группы о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума для проверки соответствия вопроса, вынесенного на местный референдум, требованиям закона, поскольку суд при рассмотрении дела фактически решил вопрос о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. N 93-АПГ15-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Магаданской области на решение Магаданского областного суда от 13 августа 2015 года, которым частично удовлетворено заявление Качерова А.Н. о признании незаконным постановления избирательной комиссии Магаданской области от 15 июня 2015 года N 95/357 "О ходатайстве инициативной группы по проведению местного референдума муниципального образования "Тенькинский городской округ", возложении обязанности произвести регистрацию инициативной группы по проведению местного референдума на территории муниципального образования "Тенькинский городской округ".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хвалиной Е.А., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением избирательной комиссии Магаданской области от 15 июня 2015 года N 95/357 инициативной группе по проведению местного референдума муниципального образования "Тенькинский городской округ" отказано в регистрации в связи с отрицательным заключением государственно-правового управления аппарата Магаданской областной Думы.

Уполномоченный представитель инициативной группы по проведению местного референдума муниципального образования "Тенькинский городской округ" Качеров А.Н., утверждая, что Магаданская областная Дума, являющаяся коллегиальным законодательным органом Магаданской области, на своем заседании (сессии) не рассматривала постановление избирательной комиссии Магаданской области от 29 мая 2015 года N 93/340 на соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а руководствовалась лишь мнением юристов Магаданской областной Думы, просил признать постановление избирательной комиссии Магаданской области от 15 июня 2015 года N 95/357 об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума муниципального образования "Тенькинский городской округ" необоснованным и незаконным, а также обязать избирательную комиссию Магаданской области провести регистрацию инициативной группы по проведению местного референдума на территории муниципального образования "Тенькинский городской округ" по вопросу референдума: "Вы за то, чтобы первый глава муниципального образования "Тенькинский городской округ" избирался на муниципальных выборах сроком на пять лет и исполнял полномочия председателя Собрания представителей Тенькинского городского округа?" - "Да. Нет.".

Решением Магаданского областного суда от 13 августа 2015 года заявленные требования удовлетворены частично.

Признано незаконным постановление избирательной комиссии Магаданской области от 15 июня 2015 года N 95/357 "О ходатайстве инициативной группы по проведению местного референдума муниципального образования "Тенькинский городской округ".

На избирательную комиссию Магаданской области возложена обязанность направить ходатайство инициативной группы о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума на территории муниципального образования "Тенькинский городской округ" в представительный орган муниципального образования - Тенькинское районное Собрание представителей для проверки соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В удовлетворении требований о возложении на избирательную комиссию Магаданской области обязанности произвести регистрацию инициативной группы по проведению местного референдума на территории муниципального образования "Тенькинский городской округ" отказано

В апелляционной жалобе правительство Магаданской области просит решение суда отменить.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Конституция Российской Федерации, устанавливая, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (часть 1 статьи 130), включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (часть 1 статьи 131), предусматривает реализацию гражданами местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (часть 2 стать 130).

Порядок реализации инициативы проведения местного референдума установлен статьей 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которой избирательная комиссия соответствующего уровня, действующая со дня обращения инициативной группы в качестве комиссии референдума, направляет ходатайство по проведению референдума и приложенные к нему документы в представительный орган муниципального образования, уполномоченный в соответствии с уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 этого Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены уставом муниципального образования, при этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов. Если представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, комиссия референдума отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации.

Законом Магаданской области от 8 апреля 2015 года N 1887-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований "поселок Усть-Омчуг", "поселок Омчак", "поселок им. Гастелло", "поселок Мадаун" путем их объединения с наделением статуса городского округа" с 1 мая 2015 года образовано новое муниципальное образование "Тенькинский городской округ".

Согласно статье 4 указанного Закона Магаданской области при отсутствии инициативы граждан, предусмотренной статьей 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", структура органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования "Тенькинский городской округ" определяется Собранием представителей Тенькинского городского округа первого созыва (пункт 2).

В случае отсутствия инициативы граждан, предусмотренной статьей 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", первый глава Тенькинского городского округа избирается Собранием представителей Тенькинского городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет администрацию Тенькинского городского округа (подпункт 2 пункта 3).

Согласно пункту 4 указанной статьи выборы депутатов Собрания представителей Тенькинского городского округа проводятся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по многомандатным избирательным округам, образованным на территории вновь образованного муниципального образования в порядке, установленном статьей 18 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а в соответствии с пунктом 5 статьи 24 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" полномочия избирательных комиссий муниципальных образований "Тенькинский район", "поселок Усть-Омчуг", "поселок Омчак", "поселок им. Гастелло", "поселок Мадаун" прекращаются досрочно (пункт 5).

Глава муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления, что следует из части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Структура органов местного самоуправления в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования (часть 5).

Статьей 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрен местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, порядка избрания главы муниципального образования в случае образования нового муниципального образования в результате преобразования существующего муниципального образования (часть 5 статьи 34).

Проведение местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования, которую жители муниципального образования вправе выдвинуть в течение одного месяца после вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования (абзацы 2 и 3 части 5 статьи 34).

Как видно из материалов дела, группа жителей муниципального образования "Тенькинский городской округ", обладающих избирательным правом, в течение одного месяца после вступления в силу закона Магаданской области об установлении границ муниципального образования "Тенькинский городской округ" выступила с инициативой о проведении местного референдума, образовала инициативную группу по проведению местного референдума в этом муниципальном образовании, утвердила вопрос, выносимый на референдум и в связи с досрочным прекращением полномочий избирательной комиссии Тенькинского района, направила ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума муниципального образования "Тенькинский городской округ" в избирательную комиссию Магаданской области.

Избирательная комиссия Магаданской области в силу пунктов 2 и 5 статьи 36 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в качестве комиссии референдума, рассмотрев ходатайство о регистрации инициативной группы и приложенные к нему документы, пришла к выводу о соответствии представленных документов требованиям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и постановлением от 29 мая 2015 года N 93/340 направила их в Магаданскую областную Думу.

По поручению председателя Магаданской областной Думы государственно-правовое управление аппарата Магаданской областной Думы, рассмотрев ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума, направило 1 июня 2015 года в избирательную комиссию Магаданской области правовое заключение, в котором со ссылкой на Федеральный закон N 67-ФЗ, Федеральный закон N 131-ФЗ, Закон Магаданской области N 787-ОЗ начальник государственно-правового управления аппарата Магаданской областной Думы указал, что перечисленными законами законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации не наделены полномочиями осуществлять проверку выносимого на местный референдум вопроса на его соответствие требованиям статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ.

Согласно правовому заключению государственно-правового управления аппарата Магаданской областной Думы от 3 июня 2015 года вопрос, предлагаемый инициативной группой к вынесению на местный референдум в муниципальном образовании "Тенькинский городской округ", не соответствует требованиям пункта 6 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку определяет лишь порядок избрания главы муниципального образования, а не структуру органов местного самоуправления в целом.

Избирательная комиссия Магаданской области 15 июня 2015 года постановлением N 95/357 отказала инициативной группе по проведению местного референдума муниципального образования "Тенькинский городской округ" в регистрации, ссылаясь на заключение государственно-правового управления аппарата Магаданской областной Думы и ответ председателя Думы от 3 июня 2015 года.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суд правильно исходил из того, что ходатайство инициативной группы по проведению местного референдума на территории муниципального образования "Тенькинский городской округ" Магаданской области о ее регистрации Магаданской областной Думой на предмет соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ фактически не рассматривалось, какое-либо решение по указанному вопросу принято не было.

К такому выводу суд пришел на основе анализа положений статей 14 и 36 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также аналогичных положений Законов Магаданской области от 22 декабря 2006 года N 786-ОЗ "О референдуме Магаданской области" и N 787-ОЗ "О местном референдуме", позволяющего сделать вывод о том, что решению вопроса о регистрации инициативной группы по проведению референдума предшествует процедура рассмотрения уполномоченным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительным органом муниципального образования ходатайства и приложенных к нему документов на предмет соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ. При этом решение уполномоченного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 5 Федерального закона 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьей 19 Закона Магаданской области от 10 июля 2002 года N 258-ОЗ "О Магаданской областной Думе", а также статьей 9.1 Регламента Магаданской областной Думы, утвержденного постановлением Магаданской областной Думы от 13 февраля 2004 года N 772, должно было быть оформлено постановлением. Однако Магаданской областной Думой постановления по ходатайству инициативной группы на предмет соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не принималось. К компетенции государственно-правового управления аппарата Магаданской областной Думы право принятия указанного решения не отнесено.

Отказывая в удовлетворении требований о возложении на избирательную комиссию Магаданской области обязанности произвести регистрацию инициативной группы по проведению местного референдума на территории муниципального образования "Тенькинский городской округ", суд обоснованно указал на несоблюдение процедуры проверки документов, представленных инициативной группой по проведению референдума, на предмет соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ уполномоченным органом, предшествующей решению вопроса о регистрации инициативной группы по проведению референдума, что, соответственно, исключает возможность возложения такой обязанности на избирательную комиссию Магаданской области, поскольку вмешательство суда в выборный процесс в силу статьи 10 Конституции Российской Федерации недопустимо.

Вместе с тем, решение суда в части возложения обязанности на избирательную комиссию Магаданской области по направлению ходатайства инициативной группы о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума на территории муниципального образования "Тенькинский городской округ" в представительный орган муниципального образования - Тенькинское районное Собрание представителей для проверки соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не может быть признано правильным в связи с противоречием требованиям закона и фактическим обстоятельствам дела.

Как следует из материалов дела, уполномоченный представитель инициативной группы по проведению местного референдума муниципального образования "Тенькинский городской округ" Качеров А.Н. обратился с требованиями о незаконности постановления избирательной комиссии Магаданской области от 15 июня 2015 года N 95/357 "О ходатайстве инициативной группы по проведению местного референдума муниципального образования "Тенькинский городской окру", отказавшей в регистрации инициативной группы, и возложении обязанности на избирательную комиссию Магаданской области произвести регистрацию инициативной группы по проведению местного референдума на территории муниципального образования "Тенькинский городской округ".

В целях восстановления прав заявителя и учитывая отсутствие иных оснований для отказа в регистрации инициативной группы, суд признал незаконным решение избирательной комиссии Магаданской области.

Однако, разрешая данные требования, суд с учетом характера дела, возникшего из публичных отношений, посчитал возможным, признавая постановление незаконным, обязать избирательную комиссию Магаданской области направить ходатайство инициативной группы о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума на территории муниципального образования "Тенькинский городской округ" в представительный орган муниципального образования - Тенькинское районное Собрание представителей для проверки соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Тогда как порядок разрешения дел о защите избирательных прав на момент рассмотрения дела судом первой инстанции был регламентирован нормами главы 26 Гражданского процессуального кодекса РФ, которые являются специальными нормами по отношению к общим правилам главы 23 Гражданского процессуального кодекса РФ, и порядок разрешения таких споров имеет процессуальные особенности.

Предметом судебного рассмотрения настоящего дела является проверка обоснованности заявления в пределах указанных в нем оснований и доводов и принятие по результатам такой оценки соответствующего решения, что основано на положениях части 1 статьи 261 Гражданского процессуального кодекса РФ, в соответствии с которыми суд признает оспариваемое решение или действие (бездействие) избирательной комиссии незаконным, обязывает удовлетворить требование заявителя либо иным путем восстанавливает в полном объеме его нарушенные избирательные права, если установлена обоснованность заявления.

Таким образом, из толкования данной нормы в его системной взаимосвязи с положениями части 3 статьи 196 Гражданского процессуального кодекса РФ, согласно которым суд принимает решение по заявленным требованиям и может выйти за пределы заявленных требований только в случаях, предусмотренных федеральным законом, следует, что в данном случае у суда отсутствовали основания для разрешения вопроса о возложении обязанности на избирательную комиссию Магаданской области направить ходатайство инициативной группы о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума на территории муниципального образования "Тенькинский городской округ" в представительный орган муниципального образования - Тенькинское районное Собрание представителей. При этом судом не принято во внимание, что Тенькинское районное Собрание представителей участником данного процесса не является и к участию в деле судом привлечено не было. Таким образом, суд рассмотрел вопрос о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, что является существенным нарушением норм процессуального права. В этой связи судебное постановление в указанной части является законным и подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

отменить решение Магаданского областного суда от 13 августа 2015 года в части возложения обязанности на избирательную комиссию Магаданской области направить ходатайство инициативной группы о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума на территории муниципального образования "Тенькинский городской округ" в представительный орган муниципального образования - Тенькинское районное Собрание представителей для проверки соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В остальной части решение Магаданского областного суда от 13 августа 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Магаданской области без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Николаева О.В.