Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 ноября 2015 г. N 75-АПГ15-8 Решение об отказе в признании недействующим Закона Республики Карелия от 18 июня 2015 г. N 1906-ЗРК "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 ноября 2015 г. N 75-АПГ15-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению Степанова А.М., Степановой Л.Н. о признании не действующим с момента принятия Закона Республики Карелия от 18 июня 2015 года N 1906-ЗРК "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия"

по апелляционной жалобе Степанова А.М., Степановой Л.Н. на решение Верховного Суда Республики Карелия от 12 августа 2015 г., которым в удовлетворении их заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения Степанова А.М., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Главы Республики Карелия Дорохова А.Н., Законодательного Собрания Республики Карелия Савинова Н.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законом Республики Карелия от 18 июня 2015 г. N 1906-ЗРК "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия" внесены изменения в Закон Республики Карелия от 30 сентября 2014 г. N 1835-3PK "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия", согласно которым изменен порядок избрания главы городского округа в Республике Карелия и установлено их избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, а также на них возложена обязанность исполнять полномочия главы местной администрации.

Степанов А.М., Степанова Л.Н. обратились в суд с заявлением о признании указанного нормативного правового акта противоречащим иному законодательству.

В обоснование заявленных требований указали следующее.

5 июня 2015 г. Петрозаводским городским Советом в Законодательное Собрание Республики Карелия внесен законопроект оспариваемого нормативного правового акта N 486-V.

8 июня 2015 г. административные истцы, являясь депутатами Законодательного Собрания Республики Карелия, внесли альтернативный законопроект N 488-V, которым, одновременно с сохранением неизменным прежнего порядка избрания глав городских округов, предложили избирать на муниципальных выборах также и главу муниципального района.

Степановы А.М. и Л.Н. указали в заявлении, что в нарушение Регламента Законодательного Собрания Республики Карелия оба законопроекта были рассмотрены лишь на заседании Комитета по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики без участия Конституционного комитета Законодательного Собрания Республики Карелия, полномочного рассматривать законопроекты, касающиеся вопросов муниципальных выборов и конституционных прав граждан. При этом их участие, как авторов законопроекта, на заседании комитета обеспечено не было.

По законопроекту N 486-V отсутствует заключение о его соответствии Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Конституции Республики Карелия. Кроме того, этот законопроект был направлен в законодательный орган неуполномоченным лицом - заместителем Петрозаводского городского Совета.

В отношении законопроекта N 488-V не имеется сведений о проведении лингвистической и антикоррупционной экспертиз.

С учетом требований ч. 1 ст. 56 Регламента законопроекты могли быть рассмотрены не ранее 20 июня 2015 г., однако рассмотрены соответствующим комитетом 17 июня 2015 г., заседание которого в графике в данный день отсутствовало. В нарушение ст. 57 Регламента материалы подготовленных к рассмотрению в первом чтении законопроектов N 486-V и N 488-V депутатам, Главе Республики Карелия, субъектам права законодательной инициативы, внесшим законопроект, не направлялись. На заседании Законодательного Собрания Республики Карелия 18 июня 2015 г. представленный заявителями законопроект не рассматривался, альтернативный ему проект был принят сразу в трех чтениях, что противоречит ч. 1 ст. 59, ст. 60 Регламента. Нормотворческим органом нарушена процедура перехода ко второму чтению законопроекта, так как подготовка ко второму чтению не проводилась. Вопрос о принятии закона в целом на голосование не ставился. Текст оспариваемого нормативного правового акта не был официально опубликован, а на Официальном интернет-портале правовой информации был размещен в день его принятия в период нахождения Главы Республики Карелия за пределами Республики Карелия, который, по их мнению, не мог его подписать в этот день.

Приведенные нарушения, по мнению административных истцов, повлекли нарушение прав и обязанностей депутатов на волеизъявление, прав и законных интересов неопределенного круга лиц, заинтересованных в надлежащем соблюдении процедуры рассмотрения и принятия закона, и повлияли на результаты голосования по оспариваемому закону.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, заявители просили признать оспариваемый закон не действующим полностью со дня его принятия.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 12 августа 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Степанов А.М. и Степанова Л.Н. просят отменить решение суда первой инстанции, как постановленное с нарушением норм материального права, и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В возражениях на апелляционную жалобу представители Законодательного Собрания Республики Карелия и Главы Республики Карелия считают решение суда законным и обоснованным, просят оставить его без изменения.

Заявитель Степанова Л.Н., представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пунктам 5 и 6 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правого акта должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, а также требования о признании оспариваемого нормативного правого акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правого акта или отдельных его положений.

Аналогичные нормы содержались и в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации, которыми руководствовался суд первой инстанции при рассмотрении данного дела по существу.

Из приведенных положений закона следует вывод о том, что с административным иском о признании нормативного правового акта не действующим вправе обратиться только лица, в отношении которых данный акт применяется, либо они являются субъектами регулируемых отношений, при условии, что оспариваемым актом нарушены или нарушаются их права. При этом предметом проверки является соответствие оспариваемого нормативного правого акта исключительно законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу.

Вместе с тем из содержания заявления Степанова А.М. и Степановой Л.Н., их объяснений в суде первой инстанции видно, что принятый Законодательным Собранием Республики Карелия Закон от 18 июня 2015 г. N 1906-ЗРК "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия" оспаривается ими в связи с нарушением их прав как депутатов и авторов альтернативного законопроекта по мотиву несоответствия процедуры его принятия Конституции Республики Карелия, Регламенту Законодательного Собрания Республики Карелия, Закону Республики Карелия "О нормативных правовых актах Республики Карелия", без указания на его несоответствие законодательству Российской Федерации.

Подача административного иска указанными лицами как депутатами в связи с нарушением их прав как депутатов, не согласуется с вышеуказанными процессуальными нормами. В то же время, учитывая, что Степанов А.М. и Степанова Л.Н., уточнив в судебном заседании свои требования и указав, что нормативный правовой акт они оспаривают не только как депутаты, но и как граждане, проживающие в Республике Карелия, суд первой инстанции счел возможным рассмотреть заявленные требования по существу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции правильно указал на то, что оспариваемый Закон принят законодательным органом Республики Карелия в пределах полномочий, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, права заявителей не нарушает.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ) глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

Таким образом, указанный Федеральный закон прямо предусматривает, что порядок избрания главы муниципального образования определяется, в том числе законом субъекта Российской Федерации.

Для принятия такого закона частью 2 статьи 4 Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен шестимесячный срок с момента вступления приведенного Закона в силу.

Какие-либо критерии выбора одной из форм избрания главы муниципального образования федеральным законодательством не предусмотрены.

В пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Суд первой инстанции, проверив полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, процедуру его принятия, введение в действие и опубликования, каких-либо существенных нарушений не установил.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Конституции Республики Карелия законы Республики Карелия принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Согласно части 1 статьи 25 Закона Республики Карелия от 4 июля 2012 г. N 1619-ЗРК "О нормативных правовых актах Республики Карелия" порядок принятия законов Республики Карелия, требования, предъявляемые к законопроектам, и процедура их внесения в Законодательное собрание Республики Карелия устанавливаются федеральными законами, Конституцией Республики Карелия, настоящим Законом, Регламентом Законодательного Собрания Республики Карелия. Законы Республики Карелия принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов.

Согласно части 5 этой же статьи данного Закона рассмотрение законопроектов Законодательным Собранием Республики Карелия осуществляется не менее чем в двух чтениях.

Не допускается рассмотрение на одном заседании Законодательного Собрания Республики Карелия более чем в одном чтении проектов Конституции Республики Карелия, проектов законов о внесении изменений в Конституцию Республики Карелия, а также проектов законов, регламентирующих деятельность Конституционного Суда Республики Карелия (часть 6 статьи 25 Закона о нормативных правовых актах Республики Карелия).

Согласно части 2 статьи 60 Регламента Законодательного Собрания Республики Карелия в случае, если принятый в первом чтении законопроект не требует доработки, председательствующий по предложению ответственного комитета ставит на голосование вопрос о принятии закона в целом.

Системный анализ приведенных выше правовых норм позволил суду прийти к выводу о том, что действующие нормативные правовые акты Республики Карелия допускают возможность принятия закона на одном заседании Законодательного Собрания, за исключением Конституции Республики Карелия, а также проектов законов, регламентирующих деятельность Конституционного Суда Республики Карелия.

Принимая во внимание, что оспариваемый административными истцами закон к указанной выше категории не относится, необходимое предложение ответственного комитета о принятии на одном заседании имелось, что подтверждено протоколом заседания Комитета по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики от 18 июня 2015 г. N 8, суд первой инстанции правомерно не согласился с доводами Степановых о невозможности принятия закона на одном заседании.

Доводы административных истцов о том, что проекты вышеуказанных законов должны были быть рассмотрены на заседании двух комитетов Законодательного Собрания, обоснованно не приняты судом первой инстанции во внимание, поскольку по смыслу содержания части 3 статьи 54 Регламента, пункта 4 Положения о комитете Законодательного Собрания Республики Карелия, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Республика Карелия от 24 мая 2007 года N 439-1V ЗС, решение о комитете, ответственном за рассмотрение проекта закона, в том числе и в случае, если рассматриваемый вопрос можно отнести к компетенции двух или более комитетов, может принимать исключительно Председатель Законодательного Собрания.

Более того, частью 3 статьи 54 Регламента Председателю Законодательного Собрания предоставлено право внести поступивший законопроект непосредственно на рассмотрение Законодательного Собрания.

Суждения заявителей о невозможности вынесения законопроекта на заседание ответственного комитета ранее 10 дня со дня его поступления, в силу положений части 1 статьи 56 Регламента, правомерно признаны судом ошибочными, поскольку указанная норма такого запрета не содержит, а напротив, использование в Регламенте формулировки "как правило", не исключает возможность рассмотрения законопроекта и ранее указанного срока.

Доводы заявителей о направлении законопроекта не уполномоченным на то лицом, судом первой инстанции проверены и с приведением соответствующих мотивов в решении суда отвергнуты.

Не соглашаясь с данными доводами, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что при наличии решения о законодательной инициативе Петрозаводского городского Совета, принятого на 34 сессии 27 созыва, являющегося постоянно действующим выборным, коллегиальным представительным органом Петрозаводского городского округа, обладающего правом законодательной инициативы, факт подписания сопроводительного письма о направлении законопроекта председателем или его заместителем, существенного значения не имеет. Решающее значение в данном случае имеет лишь факт принятия указанного решения о законодательной инициативе Петрозаводским городским Советом.

Доводы апелляционной жалобы о невозможности подписания принятого закона Главой Республики Карелия в день его официального опубликования по причине отсутствия Главы на территории Республики Карелия какими-либо достаточными доказательствами не подтверждены. Сам по себе факт нахождения Главы Республики Карелия за пределами Республики Карелия, при наличии электронных средств связи, не исключает возможность своевременного подписания им закона.

Доводы апелляционной жалобы Степанова А.М. и Степановой Л.Н. о несоблюдении комитетом обязанности по обеспечению их участия в заседании комитета, как авторов законопроекта, на правильность выводов суда первой инстанции не влияют, поскольку нарушение прав заявителей, как депутатов и авторов законопроекта, не являлись предметом проверки суда.

Иные, указанные в заявлении, нарушения Регламента Законодательного Собрания были предметом тщательной проверки суда первой инстанции и обоснованно им отвергнуты как не существенные и не препятствующие установить действительную волю представительного органа государственной власти на принятие оспариваемого закона.

В силу перечисленных обстоятельств и требований действующего законодательства суд не нашел оснований для удовлетворения заявленных требований. При этом суд учел, что оспариваемый акт был принят на заседании Законодательного Собрания большинством голосов, альтернативный законопроект депутатов Степанова А.М. и Степановой Л.Н. отклонен.

Поскольку в ходе судебного разбирательства установлено, что оспариваемый Закон Республики Карелия не противоречит федеральному законодательству или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявления.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 12 августа 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Степанова А.М. и Степановой Л.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.