Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 ноября 2015 г. N 74-АПГ15-26 Решение о признании частично не действующим Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 11 октября 2006 года 373-3 N 759-III "О Главе Республики Саха (Якутия)" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 ноября 2015 г. N 74-АПГ15-26

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е., Горчаковой Е.В.,

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 11 октября 2006 года 373-3 N 759-III "О Главе Республики Саха (Якутия)",

по апелляционной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 7 июля 2015 г., которым заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Захаровой О.И., Павловой Т.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

11 октября 2006 года постановлением Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) принят Конституционный закон Республики Саха (Якутия) 373-3 N 759-III "О Главе Республики Саха (Якутия)" (далее - Конституционный Закон Республики Саха (Якутия) 373-3 N 759-III), первоначальный текст которого был опубликован в официальном печатном издании "Якутия" 26 октября 2006 г., N 199.

В соответствии с частью 5 статьи 15 вышеназванного Конституционного закона Республики Саха (Якутия) Президенту Республики Саха (Якутия), вице-президенту Республики Саха (Якутия) и Главе Республики Саха (Якутия) после истечения срока их полномочий или досрочного прекращения полномочий, кроме случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, устанавливаются следующие социальные гарантии:

1) ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 85 процентов, 75 процентов и 85 процентов соответственно месячного вознаграждения Президента Республики Саха (Якутия), вице-президента Республики Саха (Якутия) и Главы Республики Саха (Якутия). В случае назначения или избрания Президента Республики Саха (Якутия), вице-президента Республики Саха (Якутия) и Главы Республики Саха (Якутия), прекративших исполнение своих полномочий и не достигших пенсионного возраста, на должность в органе государственной власти или в иных организациях выплата денежного содержания в этот период приостанавливается, если заработная плата (доход), получаемая (получаемый) ими, выше назначенного им в соответствии с настоящим конституционным законом денежного содержания. В случае, если заработная плата (доход) по месту новой работы ниже назначенного им в соответствии с настоящим конституционным законом денежного содержания, Президенту Республики Саха (Якутия), вице-президенту Республики Саха (Якутия) и Главе Республики Саха (Якутия), прекратившим свои полномочия, производится доплата разницы между назначенным им денежным содержанием и заработной платой (доходом), получаемой (получаемым) ими по месту новой работы. При достижении пенсионного возраста выплата ежемесячного пожизненного денежного содержания возобновляется;

2) право на обеспечение автомашиной и жилой площадью;

3) право на предоставление государственной охраны в местах постоянного и временного пребывания;

4) право на пользование на территории Республики Саха (Якутия) правительственной связью и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации, и право на внеочередное получение услуг связи;

5) право на пользование на территории Республики Саха (Якутия) воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси, а также право на внеочередное приобретение проездных документов;

6) право на пользование залами для официальных лиц и делегаций аэропортов и аэровокзалов, железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (портов) и речных вокзалов;

7) право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось на день прекращения исполнения полномочий Президента Республики Саха (Якутия), вице-президента Республики Саха (Якутия) и Главы Республики Саха (Якутия);

8) право на ежегодное санаторно-курортное лечение, в том числе одного члена семьи;

9) право содержать за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) аппарат помощников. Для размещения аппарата помощников предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами связи.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании недействующей и не подлежащей применению приведенной выше нормы, за исключением положений о праве на внеочередное получение услуг связи и внеочередное приобретение проездных документов, ссылаясь на то, что оспариваемая норма противоречит статьям 7, 8, 31, 65, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов.

Представители Государственного Собрания (Ил Тумэн) заявленные требования не признали, полагая, что оспариваемая норма принята в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, предоставленных ему статьями 26.3, 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации". Указали, что уровень наполнения бюджета республики за 2009-2014 год позволял самостоятельно исполнять все расходные обязательства субъекта Российской Федерации, включая установление лицам, замещавшим государственные должности Республики Саха (Якутия), дополнительных материальных гарантий.

Решением Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 7 июля 2015 года заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворено. Признана противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня вступления в законную силу решения суда часть 5 статьи 15 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 11 октября 2006 года 373-З N 759-III "О Главе Республики Саха (Якутия)", за исключением положений о праве на внеочередное получение услуг связи и внеочередное приобретение проездных документов.

В апелляционной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) ставится вопрос об отмене судебного постановления и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявления заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) в связи с неправильным определением судом обстоятельств, имеющих существенное значение для данного дела.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Республики Саха (Якутия) поданы возражения о необоснованности её доводов и законности судебного постановления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, поступивших возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 26.3 названного выше федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 3.1 статьи 26.3 этого же закона по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со Сводным перечнем государственных должностей Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года N 32, должность руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, наименование которой определяется законодательством субъектов Российской Федерации, является государственной должностью Российской Федерации.

Частью 1 статьи 1 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) 373-З N 759-III определен статус Главы Республики Саха (Якутия) как высшего должностного лица Республики, возглавляющего исполнительную власть республики.

Статьями 1, 4, 6 Закона Республики Саха (Якутия) от 16 октября 1991 года N 643-XII "О Президенте Республики Саха (Якутия), утратившего силу в связи с изданием Конституционного закона Республики Саха (Якутия) 373-З N 759-III "О Главе Республики Саха (Якутия)", было предусмотрено, что высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике является Президент Республики Саха (Якутия), выборы которого осуществляются гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на альтернативной основе. Одновременно с Президентом Республики Саха (Якутия) избирался вице-президент Республики Саха (Якутия), который по поручению Президента Республики Саха (Якутия) осуществлял часть его обязанностей, замещал Президента в случае его отсутствия и невозможности осуществления им своих полномочий.

В части 5 статьи 15 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) 373-З N 759-III предусмотрен перечень социальных гарантий, предоставляемых Президенту Республики Саха (Якутия), вице-президенту Республики Саха (Якутия) и Главе Республики Саха (Якутия) после истечения срока их полномочий или досрочного прекращения полномочий, кроме случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями. При этом согласно части 7 статьи 15 данного Закона средства на финансирование расходов, предусмотренных настоящим конституционным законом, предусматриваются ежегодно в государственном бюджете Республики Саха (Якутия).

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 5 апреля 2013 года N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов", законодатель субъекта Российской Федерации, реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, и при определении размера выплат выборным должностным лицам субъектов Российской Федерации, как дополнительных гарантий в случае прекращения их деятельности, руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Разрешая спор, суд, исходя из приведенных выше норм федерального закона и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, пришел к выводу о том, что оспариваемая норма Конституционного закона Республики Саха (Якутия) 373-З N 759-III, предусматривающая перечень социальных гарантий бывшим Президенту Республики Саха (Якутия), вице-президенту Республики Саха (Якутия) и Главе Республики Саха (Якутия), принята в пределах полномочий законодательного органа государственной власти субъекта.

Вместе с тем, проанализировав нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, которыми определен порядок установления уровня расчетной бюджетной обеспеченности, являющийся объективным показателем социально-экономического положения субъекта и критерием для определения нуждаемости субъекта в предоставлении ему из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, и, сопоставив с ними соответствующие положения бюджетного законодательства Республики Саха (Якутия), суд установил, что уровень бюджетной обеспеченности республики является невысоким, а показатели уровня социальной защищенности - низкими.

В связи с этим суд пришел к выводу о том, что установление оспариваемой нормой перечня бессрочных дополнительных социальных гарантий для лиц, замещавших должности Президента Республики Саха (Якутия), вице-президента Республики Саха (Якутия) и главы Республики Саха (Якутия), за исключением положений о праве на внеочередное получение услуг связи и внеочередное приобретение проездных документов, законным быть признано не может, поскольку не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и, таким образом, противоречит требованиям бюджетного законодательства.

Указанный вывод суда основан на законе, соответствует материалам дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.

В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Статьями 7, 8, 65, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго, в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти.

Данное положение, в свою очередь, корреспондируется с правилами статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, раскрывающими содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами государственной власти субъекта Российской Федерации расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета субъекта и, как следствие, потребует привлечения средств федерального бюджета.

Таким образом, реализация органом государственной власти субъекта Российской Федерации своих дискреционных полномочий по установлению лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.

В этой связи положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации определен порядок установления уровня расчетной бюджетной обеспеченности, который одновременно является объективным показателем социально-экономического положения субъекта Российской Федерации, а также основным критерием для определения нуждаемости субъекта в предоставлении ему из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Данный показатель, в соответствии с пунктом 6 статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации, исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Из приведенной нормы закона следует, что показатели уровня налоговых доходов субъекта на одного жителя, а также состояние его социально-экономического развития являются важными факторами, влияющими на показатель уровня бюджетной обеспеченности, в зависимости от которого определяется, как нуждаемость региона в дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности, так и размер указанных дотаций.

В свою очередь, признание региона дотационным является объективным показателем, указывающим на низкий уровень бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, не позволяющий ему за счет собственных средств выполнять свои расходные обязательства.

Важным показателем социально-экономического положения региона также является уровень сбалансированности его бюджета, исходя из которого осуществляется отнесение бюджетов к категориям дефицитных или профицитных.

С учетом этого деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий, связанных с установлением дополнительных мер социальной поддержки, также должна отвечать принципу сбалансированности бюджетов, который в данном случае устанавливает необходимость минимизации размера дефицита бюджета, для достижения соответствия предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов (статья 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Из вышеизложенного следует, что при недостаточности собственных средств бюджета введение оспариваемой нормой Закона новых расходных обязательств, означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться, в том числе и за счет средств федерального бюджета, что не согласуется с положениями бюджетного законодательства и противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Данное обстоятельство, в свою очередь, на основании статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации является тем самым ограничительным фактором и элементом объективного критерия, подлежащего применению при решении вопроса о наличии у субъекта полномочий по самостоятельному установлению дополнительных гарантий лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, и их размера.

Проанализировав законы Республики Саха (Якутия), отражающие основные показатели бюджета республики за период с 2009 по 2015 годы, суд установил, что на протяжении длительного времени бюджет Республики Саха (Якутия) является дефицитным, при этом субъект относится к числу дотационных регионов России, в доходной части бюджетов которых доля межбюджетных трансфертов составляет от 20 до 60 процентов, в связи с чем Республика Саха (Якутия) ежегодно получает из федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом объем полученных из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в соотношении с общим объемом доходов бюджета республики за период с 2009 года по 2015 год является стабильно высоким (от 34 до 55%).

При таких обстоятельствах, как правильно указал суд, установление дополнительных материальных гарантий для лиц, замещавших должности Президента Республики Саха (Якутия), вице-президента Республики Саха (Якутия) и Главы Республики Саха (Якутия) противоречит требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации.

Судебная коллегия также находит обоснованным вывод суда о том, что установленный оспариваемой нормой перечень различных видов социальных гарантий не направлен на обеспечение дополнительных возможностей для адаптации лиц, замещавших должности Президента Республики Саха (Якутия), вице-президента Республики Саха (Якутия) и Главы Республики Саха (Якутия), к изменившимся жизненным обстоятельствам после прекращения их полномочий, а носит бессрочный характер, тогда как Конституционный Суд Российской Федерации при принятии вышеназванного Постановления подразумевал предоставление указанным лицам дополнительных возможностей для их адаптации к изменившимся в связи с прекращением полномочий жизненным обстоятельствам.

В связи с изложенным положения части 5 статьи 15 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) 373-З N 759-III, за исключением положений о праве на внеочередное получение услуг связи и внеочередное приобретение проездных документов, правомерно признаны судом противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления в законную силу решения суда первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы о том, что уровень наполнения государственного бюджета республики позволял самостоятельно исполнять все расходные обязательства субъекта Российской Федерации, включая установление лицам, замещавшим государственные должности республики дополнительных гарантий, аналогичны доводам, приводившимся в суде первой инстанции, являлись предметом проверки данного суда и не нашли своего подтверждения. Доказательств, опровергающих выводы суда первой инстанции, суду апелляционной инстанции не представлено.

Принимая во внимание, что при рассмотрении дела судом не допущено существенного нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, Судебная коллегия не находит оснований для его отмены.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 7 июля 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.