Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 ноября 2015 г. N 49-АПГ15-61 Решение о признании не соответствующими закону и недействующими отдельных положений Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам РФ медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг., утв. постановлением Правительства Республики Башкортостан от 31 декабря 2014 г. N 662, оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 ноября 2015 г. N 49-АПГ15-61

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению прокурора Республики Башкортостан о признании не соответствующими закону и недействующими отдельных положений Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной постановлением Правительства Республики Башкортостан от 31 декабря 2014 г. N 662,

по апелляционным жалобам Правительства Республики Башкортостан и министерства здравоохранения Республики Башкортостан на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 28 августа 2015 г., которым заявление прокурора Республики Башкортостан удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда первой инстанции оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Республики Башкортостан от 31 декабря 2014 г. N 662, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru 4 февраля 2015 года, утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (далее - Программа).

Прокурор Республики Башкортостан обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и не действующим абзаца второго пункта 8.3 раздела 8 Программы в части установления подушевых нормативов финансирования за счет средств бюджета Республики Башкортостан (в расчете на 1 жителя) в 2015 году - 2815,3 рубля, в 2016 году - 2738,5 рубля, в 2017 году - 2745,4 рубля.

В обоснование заявления прокурор сослался на то, что в оспариваемом положении Программы заложены заниженные подушевые нормативы финансового обеспечения в сравнении с нормативами, установленными Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2014 года N 1273, что нарушает права граждан, проживающих на территории Республики Башкортостан, на получение бесплатной медицинской помощи в надлежащим объеме и качестве.

Представители Правительства Республики Башкортостан и министерства здравоохранения Республики Башкортостан с заявлением прокурора не согласились, ссылаясь на то, что в оспариваемой части постановление Правительства Республики Башкортостан принято с соблюдением требований федерального законодательства, в пределах предоставленных республике полномочий и с учетом Федеральной программы. Кроме того, указали, что пунктом 1 трехстороннего Соглашения о реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, заключенного между Министерством здравоохранения Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Правительством Республики Башкортостан, предусмотрено в срок до 30 октября 2015 года принять меры по выполнению в полном объеме расходных обязательств Республики Башкортостан по финансовому обеспечению медицинской помощи.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан 28 августа 2015 года заявление прокурора Республики Башкортостан удовлетворено. Признан не действующим и не подлежащим применению со дня вступления в законную силу решения суда абзац второй пункта 8.3 раздела 8 "Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи. Подушевые нормативы финансирования программы" Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной постановлением Правительства Республики Башкортостан от 31 декабря 2014 года N 662, в части слов:

за счет средств бюджета Республики Башкортостан (в расчете на 1 жителя) в 2015 году - 2815,3 рубля, в 2016 году - 2738,5 рубля, в 2017 году - 2745,4 рубля.

В апелляционных жалобах Министерство здравоохранения Республики Башкортостан и Правительство Республики Башкортостан просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционных жалоб прокурором Республики Башкортостан представлены письменные возражения о несостоятельности их доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. До начала рассмотрения апелляционных жалоб из министерства здравоохранения Республики Башкортостан поступило ходатайство о рассмотрении дела без участия его представителя. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ, пункт 3 статьи 1).

В соответствии со статьёй 19 названного закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе, в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, согласно пункту 3 части 1 статьи 16 названного Федерального закона относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу частей 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании. Территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи.

Согласно статье 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относятся установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объёмов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования (пункт 2).

Обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счёт средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных названным Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования (пункт 1 статьи 3 Федерального закона N 326-ФЗ); базовая программа обязательного медицинского страхования - составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счёт средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливающая единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования (пункт 8 статьи 3 этого же федерального закона).

Территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит, в том числе, методы лечения), перечень страховых случаев, установленные базовой программой обязательного медицинского страхования, и определяет с учётом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения нормативов объёмов предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчёте на одно застрахованное лицо. Указанные в данной части значения нормативов финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо устанавливаются также по перечню видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения.

Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объёма страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования (часть 3 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ).

Проанализировав содержание приведённых норм федерального законодательства, согласно которым субъекты Российской Федерации вправе предусмотреть при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, дополнительные виды, условия и объёмы оказания медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность повышения усреднённых показателей, утвержденных стандартами медицинской помощи, а также дополнительных объёмов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, суд пришел к выводу о том, что программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утвержденная органом государственной власти субъекта, должна соответствовать Федеральной программе, предусматривающей нормативы, которые рассчитаны как средние показатели и являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи и, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в территориальных программах в меньшем размере.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2014 г. N 1273 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (далее - Федеральная программа).

Федеральная программа включает в себя базовую программу обязательного медицинского страхования, которая определяет права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счёт средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливает единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования.

Разделом VII Федеральной программы установлены средние подушевые нормативы финансирования за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на одного жителя) в 2015 году - 3338,4 рубля, в 2016 году - 3488,6 рубля, в 2017 году - 3638,4 рубля.

Сопоставив оспариваемые положения Территориальной программы с нормами Федеральной программы, суд первой инстанции сделал правильный вывод об установлении Правительством Республики Башкортостан подушевых нормативов финансирования (в расчете на 1 жителя) в меньшем объёме по сравнению с нормативами, утверждёнными Правительством Российской Федерации, в связи с чем признал эти положения противоречащими требованиям федерального законодательства и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах представители Правительства Республики Башкортостан и министерства здравоохранения Республики Башкортостан ссылаются на то, что суд при вынесении решения не учёл того обстоятельства, что постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2014 года N 1237, на противоречие которому поставлен вопрос прокурором, утверждены средние подушевые нормативы финансирования.

Органом государственной власти субъекта Российской Федерации подушевые нормативы финансирования устанавливаются исходя из средних нормативов, предусмотренных разделами VI и VII Федеральной программы, с учетом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года N 462. В связи с этим полагают, что субъект Российской Федерации вправе был корректировать нормативы, устанавливая их выше или ниже средних с учётом уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, особенностей половозрастного состава населения, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций, а также наличия средств в бюджете.

Судебная коллегия считает, что данные доводы апелляционных жалоб не могут повлечь отмену решения суда первой инстанции, поскольку доказательств того, что оспариваемые нормативы скорректированы с учетом уровня и структуры заболеваемости населения Республики Башкортостан, особенностей половозрастного состава и иных перечисленных выше обстоятельств в материалы дела не представлено.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 28 августа 2015 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Республики Башкортостан и министерства здравоохранения Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.