Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. N 63-АПГ15-1 Решение об отказе в признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. N 95-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. N 63-АПГ15-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В.,

при секретаре Гришечкине П.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению администрации муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" о признании не соответствующими закону и недействующими пунктов 5, 6, 7, 9 и 12 статьи 5 Закона Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. N 95-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа" по апелляционной жалобе администрации муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" на решение суда Ненецкого автономного округа от 29 июля 2015 г., которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения главы муниципального образования "Городской округ" "Город Нарьян-Мар" Федоровой Т.В., представителя администрации муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" Подопригоры В.Б., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей администрации Ненецкого автономного округа Рахмилевича П.З. и Костеровой К.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

администрация муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" (далее - Администрация, заявитель) обратилась в суд с заявлением о признании пунктов 5, 6, 7, 9 и 12 статьи 5 Закона Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. N 95-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа" (далее - Закон N 95-ОЗ) противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

В обоснование заявленных требований Администрация указала, что предметом регулирования Закона N 95-ОЗ является перераспределение полномочий органов местного самоуправления между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа (статья 1).

В частности, статьёй 5 Закона N 95-ОЗ предусмотрено, что органы государственной власти Ненецкого автономного округа осуществляют следующие полномочия органов местного самоуправления городского округа Ненецкого автономного округа по решению вопросов местного значения:

- организацию библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа (пункт 5);

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры (пункт 6);

- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе (пункт 7);

- обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организацию проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа (пункт 9);

- создание, содержание и организацию деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа (пункт 12).

По мнению заявителя, указанные правовые предписания противоречат статье 40 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 г. N 3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", статье 9 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", статье 7 Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", поскольку названными федеральными законами не предусмотрена возможность перераспределения между органами местного самоуправления муниципальных образований и органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в области культуры, физической культуры и массового спорта, организации деятельности аварийно-спасательных формирований.

Решением суда Ненецкого автономного округа от 29 июля 2015 г. в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с судебным актом, Администрация обратилась в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой об отмене решения суда и принятии нового постановления об удовлетворении заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда на основании следующего.

Конституция Российской Федерации (статья 3) устанавливает, что управление публичными делами осуществляется гражданами не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, а также непосредственно.

Законом, устанавливающим на территории Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Данный закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.

Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые осуществляют правовое регулирование местного самоуправления, осуществляют государственную поддержку местного самоуправления, передают органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия и контролируют исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При этом Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Глава 3 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает нормы, содержащие перечень вопросов местного значения, разрешаемых местным самоуправлением на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах.

Статья 17 поименованного закона, определяя круг полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов в целях решения вопросов местного значения, в части 1.2 закрепляет право субъекта Российской Федерации своим законом, вступающим в силу с начала очередного финансового года, перераспределить полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Одновременно федеральный законодатель в абзаце втором части 1.2 приведённой статьи установил запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ (принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, установление официальных символов муниципального образования, учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами, а также отчёт об исполнении бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчётов об их исполнении, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку).

Аналогичное положение содержится в части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Такое правовое регулирование осуществляется с 27 мая 2014 г. с момента вступления в законную силу Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон N 131-ФЗ.

Таким образом, в результате предусмотренного перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации осуществляется передача уже установленных федеральными законами полномочий от одного уровня публичной власти другому.

Суд первой инстанции, проанализировав приведённые федеральные законоположения и сопоставив их содержание с оспариваемым нормативным правовым актом, обоснованно констатировал, что указанные в Законе N 95-ОЗ полномочия не относятся к исключительным полномочиям органов местного самоуправления, и сделал правильный вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований и признания недействующим регионального закона, принятого уполномоченным органом в установленном порядке с соблюдением предписаний федерального законодательства.

Является правильным суждение суда первой инстанции о том, что федеральное законодательство не содержит запрета на перераспределение полномочий, названных в оспариваемых нормах регионального закона, между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации Федеральный.

То обстоятельство, что Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 485-ФЗ), внёсший в 14 федеральных законов, регулирующих общественные отношения в конкретных сферах деятельности, дополнительные нормы о возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ порядке, не содержит положений, позволяющих перераспределить полномочия органов местного самоуправления в области культуры, физической культуры и массового спорта, организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, не свидетельствует об обоснованности заявленных требований.

Поскольку право субъекта Российской Федерации перераспределить полномочия органов местного самоуправления предусмотрено с 27 мая 2014 г. и Федеральным законом N 131-ФЗ, и Федеральным законом N 184-ФЗ, устанавливающими общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, образования, формирования, деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, то, отсутствие в отраслевом законодательстве такого полномочия, в том числе в Законе Российской Федерации от 9 октября 1992 г. N 3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" и Федеральном законе от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", Федеральном законе от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", не ставит под сомнение правильность вывода суда о принятии оспариваемого закона в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, а также об отсутствии противоречий названным выше федеральным законам, которые не содержат запрета на перераспределение полномочий органов местного самоуправления в сфере общественных отношений, которые эти законы регулируют.

Таким образом, довод апелляционной жалобы о незаконности решения суда в силу того, что положения Федерального закона N 485-ФЗ не предусматривают возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в области культуры, физической культуры и массового спорта и организации деятельности аварийно-спасательных формирований, является несостоятельным, правомерно отклонён судом первой инстанции на основании того, что данное право предоставлено органам государственной власти субъекта Российской Федерации непосредственно Федеральным законом N 131-ФЗ, приоритет норм которого перед другими федеральными законами в части, касающейся регулирования вопросов местного самоуправления, непосредственно вытекает из положений части 3 статьи 5 Федерального закона N 131-ФЗ.

При таком положении Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда о том, что оспариваемые нормы регионального закона не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Является правильным заключение суда о соблюдении порядка принятия регионального закона, обоснование которого подробно и мотивированно изложено в судебном постановлении.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не могут повлечь отмену законного решения суда.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение суда Ненецкого автономного округа от 29 июля 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Николаева О.В.