Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 ноября 2015 г. N 84-АПГ15-8 Решение суда об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Новгородской области от 26 декабря 2014 г. N 681-ОЗ "О миссионерской деятельности на территории Новгородской области" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 ноября 2015 г. N 84-АПГ15-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению прокурора Новгородской области о признании недействующими отдельных положений Областного закона Новгородской области от 26 декабря 2014 г. N 681-ОЗ "О миссионерской деятельности на территории Новгородской области" по апелляционному представлению прокурора на решение Новгородского областного суда от 7 июля 2015 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Областным законом Новгородской области от 26 декабря 2014 г. N 681-ОЗ "О миссионерской деятельности на территории Новгородской области" (далее - Областной закон N 681-ОЗ), опубликованным 31 декабря 2014 г. в официальном выпуске "Новгородские ведомости", N 28, определён порядок осуществления миссионерской деятельности на территории области, то есть информационной и организационной деятельности представителей религиозных объединений, а также лиц, распространяющих религиозную литературу и иные предметы религиозного назначения, произведённые религиозными объединениями, прямо или косвенно направленная на распространение своего вероучения и религиозной практики среди лиц иной веры и неверующих (статья 1, абзац второй статьи 2 поименованного закона).

Статья 3 указанного закона регламентирует условия и порядок осуществления миссионерской деятельности и в части 1 устанавливает, что миссионерскую деятельность на территории области имеют право осуществлять миссионеры, имеющие документ, удостоверяющий их принадлежность к религиозному объединению, либо документ, подтверждающий наличие полномочий на распространение религиозной литературы и иных предметов религиозного назначения, произведённых религиозным объединением.

Часть 2 названной статьи предписывает осуществлять миссионерскую деятельность в культовых зданиях, сооружениях и на относящихся к ним территориях, принадлежащих религиозному объединению, в жилых помещениях только с согласия граждан, в них проживающих, а также в иных местах, отвечающих требованиям проведения массовых зрелищных мероприятий, - в порядке, установленном для проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций.

Прокурор Новгородской области обратился с заявлением в областной суд о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в силу решения суда частей 1 и 2 статьи 3 Областного закона N 681-ОЗ.

В обоснование заявленных требований прокурор со ссылкой на пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации, на положения Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях" (далее - Федеральный закон N 125-ФЗ) указал, что оспариваемые нормы регулируют правоотношения в сфере, относящейся к компетенции Российской Федерации, то есть приняты региональным законодательным органом с превышением своей компетенции.

По мнению административного истца, в части 1 статьи 3 Областного закона N 681-ОЗ содержатся дополнительные требования осуществления миссионерской деятельности на территории Новгородской области по сравнению со статьёй 17 Федерального закона N 125-ФЗ, поскольку она возлагает на миссионера обязанность иметь документы, удостоверяющие принадлежность к религиозному объединению либо подтверждающие наличие полномочий на распространение религиозной литературы и иных предметов религиозного назначения, произведённых религиозным объединением.

Прокурор считает, что частью 2 приведённой статьи необоснованно сужен перечень мест, в которых предоставлена возможность осуществления миссионерской деятельности на территории области, что не соответствует статье 16 Федерального закона N 125-ФЗ.

Решением Новгородского областного суда от 7 июля 2015 г. в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционном представлении ставиться вопрос об отмене судебного постановления ввиду нарушения судом норм материального права, а также неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и принятии нового решения об удовлетворении заявления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционного представления извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание представитель Новгородской областной Думы не явился.

На основании части 3 статьи 150 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены судебного акта в связи со следующим.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что миссионерская деятельность как деятельность религиозной организации, осуществляемая вне религиозно-обрядовой сферы, на федеральном уровне не урегулирована, оспариваемые прокурором нормы Областного закона N 681-ОЗ не вступают в противоречие с законодательством, имеющим большую юридическую силу, приняты в пределах полномочий Новгородской областной Думы с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядка принятия и введения его в действие, а также не нарушают прав и охраняемых законом интересов неопределённого круга лиц.

В соответствии с частью 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративными и иным договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В ведении Российской Федерации находится, в частности, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится, частности, защита прав и свобод человека и гражданина (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно статье 28 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.

Аналогичное законоположение содержится в статье 3 (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела) Федерального закона N 125-ФЗ, который регулирует правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений, в том числе особенности их гражданско-правового положения (статья 1 поименованного закона).

Из правовых предписаний Федерального закона N 125-ФЗ следует, что им урегулированы вопросы создания религиозных объединений, а также государственной регистрации религиозной организации, права и условия их деятельности, отношения в области надзора и контроля за исполнением законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и религиозных объединениях.

Религиозным объединением в Российской Федерации признаётся добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, которые могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций (статья 6 Федерального закона N 125-ФЗ).

Религиозной группой в названном законе признаётся добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица (часть 1 статьи 7), религиозной организацией - добровольное объединение указанных лиц, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица (часть 1 статьи 8 этого же закона).

Таким образом, Федеральный закон N 125-ФЗ, закрепляя право распространять религиозные и иные убеждения (статьи 3, 7 и 8), не использует термина "миссионерская деятельность", под такой деятельностью Модельный закон о свободе совести, вероисповедания и религиозных организациях (объединениях), принятый на 41 пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ (постановление от 28 ноября 2014 г. N 41-42), понимает деятельность лиц, осуществляемую от имени религиозной организации (объединения), направленную на распространение вероучения и увеличение числа его последователей (статья 2).

Приведённое понятие согласуется с общепризнанным пониманием миссионерства (слово происходит от латинского missio - поручение) как одной их форм деятельности религиозных организаций, имеющей целью обращение неверующих или представителей иных религий.

Сопоставительный анализ содержания частей 1 и 2 статьи 3 регионального закона в системном единстве с понятием миссионерской деятельности свидетельствует о том, что оспариваемые предписания определяют не содержание права на свободу совести и вероисповедания, элементом которого является право на распространение религиозных убеждений, они не устанавливают правовой статус религиозных объединений, то есть не регулируют права и свободы человека и гражданина, что является прерогативой Российской Федерации, а определяют порядок и условия осуществления миссионерской деятельности, то есть приняты, как правильно констатировал суд первой инстанции, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, а также направлены на охрану интересов религиозных объединений.

Является правомерным утверждение суда первой инстанции о необходимости правового регулирования порядка осуществления миссионерской деятельности в целях защиты прав и свобод человека от злоупотребления правом со ссылкой в обоснование правовой позиции на положения части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

В силу статьи 2 Федерального закона N 125-ФЗ законодательство о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях состоит из соответствующих норм Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, из названного закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Следовательно, федеральный законодатель не исключает субъекты Российской Федерации из правового регулирования вопросов, связанных с защитой прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания.

При таком положении вывод суда о том, что оспариваемые нормы регионального закона регулируют вопросы, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, приняты Новгородской областной Думой в пределах предоставленных законом полномочий, является законным.

Судебная коллегия не находит правовых оснований не согласиться с заключением суда о соответствии оспариваемых норм федеральному законодательству.

Утверждение прокурора о том, что в части 1 статьи 3 Областного закона N 681-ОЗ содержатся ограничения миссионерской деятельности, не согласующиеся с Федеральным законом N 125-ФЗ, который в статье 17 установил условие распространения религиозной литературы и предметов религиозного назначения в виде обязательной маркировки с официальным полным наименованием религиозной организации, обоснованно судом первой инстанции признано несостоятельным.

В отличие от прав гражданина, которые конкретизируют свободу вероисповедания в её индивидуальном аспекте, то есть реализуются каждым непосредственно, права религиозных объединений по своей природе являются коллективными правами и могут быть реализованы гражданином совместно с другими гражданами посредством создания религиозного объединения. Соответственно, лицо, осуществляющее миссионерскую деятельность, являющуюся одной из форм деятельности религиозного объединения (религиозные организации и религиозные группы), представляет религиозное объединение и должно действовать в пределах правоспособности этого объединения.

Изложенное подтверждает правильность вывода суда о согласованности предписания об осуществлении миссионерской деятельности при наличии документа, удостоверяющего принадлежность к религиозному объединению, либо документа, подтверждающего наличие полномочий на распространение произведённых религиозным объединением религиозной литературы и иных предметов религиозного назначения, требованиям статей 17-20 Федерального закона N 125-ФЗ, регламентирующего деятельность религиозных организаций.

Судебная коллегия соглашается с заключением суда о том, что часть 1 статьи 3 Областного закона N 681-ОЗ предусматривает условия осуществления законной деятельности религиозных объединений, установление которых направлено исключительно на защиту прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, и религиозной организации, с другой стороны.

Ссылка в обоснование требований на положения части 3 статьи 17 Федерального закона N 125-ФЗ об обязательности маркировки с официальным полным наименованием религиозной организации на литературе, печатных, аудио- и видеоматериалах, выпускаемых такой организацией, правомерно отвергнута судом первой инстанции, так как не свидетельствует о противоречии оспариваемых положений законодательству, имеющему большую юридическую силу и не регулирует отношения в сфере миссионерской деятельности, а содержит требование к выпускаемым религиозной организацией материалам.

При этом в части 1 приведённой статьи федеральный законодатель право распространять религиозную литературу, печатные, аудио- и видеоматериалы и иные предметы религиозного назначения закрепляет исключительно за религиозными организациями.

Поскольку целью миссионерской деятельности является осуществление просветительской деятельности, пропаганды религиозных убеждений среди неверующих или лиц иной религии, а не совершение религиозно-культовых обрядов, суд первой инстанции правильно не усмотрел противоречий положений части 2 статьи 3 Областного закона, содержащей перечень мест, где может осуществляться миссионерская деятельность, статье 16 Федерального закона N 125-ФЗ о религиозных обрядах и церемониях, которая определяет места и объекты проведения богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничество), а также других религиозных обрядов и церемоний.

Более того, региональный законодатель в части 2 статьи 3 Областного закона N 681-ОЗ установил открытый перечень мест осуществления миссионерской деятельности, указав, что эта деятельность может осуществляться и в иных местах с соблюдением указанных в норме условий.

С учётом того, что оспариваемые нормы не противоречат федеральному законодательству и приняты в пределах полномочий Новгородской областной Думы, решение суда является законным.

Апелляционное представление не содержит доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, они аналогичны позиции административного истца в судебном заседании, которой в обжалуемом решении дана правильная и аргументированная оценка, следовательно, отсутствуют основания для отмены судебного постановления.

Обращение прокурора к практике Европейского Суда по правам человека (далее - Европейский Суд) не имеет правового значения по настоящему делу и не может повлечь отмену судебного акта.

Действительно, в пункте 121 постановления Европейского Суда от 10 июня 2010 г. по делу "Свидетели Иеговы" в Москве и другие против Российской Федерации" содержится суждение о миссионерской деятельности, но в ином значении, по сравнению с тем, как это интерпретировано в апелляционном представлении.

Как следует из приведённого постановления, Европейский Суд, рассмотрев жалобы заявителей на решения судов Российской Федерации о ликвидации названной религиозной организации и признании законным отказа в перерегистрации этой же организации, признал факт нарушения статьи 9 Конвенции, истолкованной в свете статьи 11 Конвенции, в части ликвидации общины-заявителя и запрета её деятельности, а также нарушения статьи 11 Конвенции, истолкованной в свете статьи 9 Конвенции, в части отказа в перерегистрации общины-заявителя.

При этом Европейский Суд признал ошибочной позицию районного суда о нарушении религиозной организацией права на личную жизнь в связи с тем, что община-заявитель определяла допустимое место работы и род занятий своих членов, рекомендовала им выбирать работу с неполным рабочим днём, чтобы они располагали временем для миссионерской деятельности (пункт 57 постановления), не усмотрел в предложении заниматься миссионерской деятельностью нарушения конституционного права её членов на неприкосновенность их личной жизни и права на выбор вида деятельности (пункт 116).

Сославшись на показания членов общины во время судебного разбирательства о доброй воле следовать учению и обрядам "Свидетелей Иеговы" и о самостоятельном выборе места работы (пункт 120), Европейский Суд делает вывод о том, что фактические обстоятельства дела, оценённые российскими судами как "нарушение общиной-заявителем права своих членов на уважение личной жизни", на самом деле являлись выражением ими своих убеждений в смысле, закреплённом статьёй 9 Конвенции. Добровольный труд, неполная занятость или миссионерская деятельность не противоречат конвенционным принципам, и Европейский Суд не усматривает какой-либо неотложной общественной необходимости, которая оправдывала бы вмешательство (пункт 121).

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Новгородского областного суда от 7 июля 2015 г. оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.