Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47.1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 5 статьи 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части 8 статьи 32 Избирательного кодекса города Москвы.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина К.С. Янкаускаса. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н. Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно пункту 5 статьи 33 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" документы, указанные в пунктах 2, 2.2, 3 и 3.1 данной статьи, кандидат (кроме кандидата, выдвинутого в списке кандидатов) обязан представить лично; эти документы могут быть по просьбе кандидата представлены иными лицами в случаях, если кандидат болен, содержится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (при этом подлинность подписи кандидата на заявлении в письменной форме должна быть удостоверена нотариально либо администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором кандидат находится на излечении, администрацией учреждения, в котором содержатся под стражей подозреваемые и обвиняемые), иных случаях, установленных федеральным законом.
Частью 8 статьи 32 Избирательного кодекса города Москвы (Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38) предусмотрено, что документы, указанные в частях 1, 1.1, 3 и 3.1 данной статьи, кандидат обязан представить лично; данные документы могут быть представлены по просьбе кандидата иными лицами в случаях, если кандидат болен, содержится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (при этом подлинность подписи кандидата на заявлении в письменной форме должна быть удостоверена администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором кандидат находится на излечении, администрацией учреждения, в котором содержатся под стражей подозреваемые и обвиняемые), иных случаях, установленных федеральным законодательством; указанные документы принимаются соответствующей избирательной комиссией при предъявлении документа, удостоверяющего личность кандидата (если заявление представляется иным лицом - при предъявлении копии документа, удостоверяющего личность кандидата, заверенной администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором кандидат находится на излечении, администрацией учреждения, в котором содержатся под стражей подозреваемые и обвиняемые); копия с этого документа изготавливается в комиссии в присутствии кандидата, заверяется подписью лица, принявшего заявление, и прилагается к заявлению.
1.1. Конституционность названных законоположений оспаривает гражданин К.С. Янкаускас, в отношении которого, как обвиняемого в совершении преступления, предусмотренного частью четвертой статьи 159 УК Российской Федерации, постановлением Пресненского районного суда города Москвы от 11 июня 2014 года была избрана мера пресечения в виде домашнего ареста сроком до 17 июля 2014 года и установлено, что он может покидать место домашнего ареста только с разрешения следователя и что ему запрещена отправка и получение почтово-телеграфных отправлений.
18 июня 2014 года следователь своим постановлением отказал в удовлетворении ходатайства К.С. Янкаускаса, в котором тот просил разрешения покинуть место отбывания домашнего ареста для посещения окружной избирательной комиссии по одномандатному избирательному округу N 31 в целях подачи документов о выдвижении кандидатом в Московскую городскую Думу шестого созыва.
20 июня 2014 года К.С. Янкаускас обратился через своего представителя в окружную избирательную комиссию с письменным заявлением о согласии баллотироваться кандидатом в депутаты Московской городской Думы, приложив документы, предусмотренные статьей 32 Избирательного кодекса города Москвы. Решением окружной избирательной комиссии от 21 июня 2014 года N 02-01 документы были возвращены, как поданные с нарушением установленного законом порядка.
Московский городской суд данное решение избирательной комиссии посчитал законным: как указывалось в судебном решении от 2 июля 2014 года, в силу пункта 5 статьи 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" К.С. Янкаускас обязан был лично представить документы, поименованные в пунктах 2, 2.2, 3 и 3.1 данной статьи; на момент обращения в избирательную комиссию в местах содержания под стражей подозреваемых, обвиняемых или на лечении в стационарном лечебно-профилактическом учреждении он не находился, а потому у него отсутствовали предусмотренные законом основания для представления в окружную избирательную комиссию документов о своем выдвижении кандидатом в депутаты не лично, а через иное лицо; запрет покидать место домашнего ареста не носил для К.С. Янкаускаса безусловного характера, он мог покинуть его с разрешения следователя, а в случае отказа - обжаловать его в административном или судебном порядке.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 5 августа 2014 года апелляционная жалоба заявителя на данное решение оставлена без удовлетворения, равно как без удовлетворения была оставлена и жалоба адвоката К.С. Янкаускаса на постановление следователя об отказе в разрешении покидать место домашнего ареста.
1.2. Как следует из статей 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения затрагивают конституционные права и свободы граждан и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли они Конституции Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2), 32 (часть 2) и 55 (часть 3), так как препятствуют выдвижению в качестве кандидата на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления гражданина, в отношении которого избрана мера пресечения в виде домашнего ареста с запретом покидать место исполнения данной меры пресечения без разрешения следователя.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются пункт 5 статьи 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и часть 8 статьи 32 Избирательного кодекса города Москвы в той мере, в какой на их основании решается вопрос о выдвижении в качестве кандидата на выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления гражданина, в отношении которого судом избрана мера пресечения в виде домашнего ареста.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и - исходя из того, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, - возлагает на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать эти права и свободы, охранять достоинство личности (статьи 2 и 18; статья 21, часть 1).
Согласно статье 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что, по смыслу статей 1, 3 (часть 3), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2) и 81 (часть 1) Конституции Российской Федерации и корреспондирующих им и являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации положений Всеобщей декларации прав человека (статья 21), Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 25), Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1), Европейской хартии местного самоуправления (статья 3) и Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (статья 1), существо и реальное содержание конституционного права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления образует признаваемая и гарантируемая Российской Федерацией как демократическим правовым государством возможность добровольного участия граждан в формировании органов народного представительства на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; всеобщее избирательное право означает, что каждый гражданин Российской Федерации имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а государство может и, по сути, должно определять порядок и условия реализации гражданами избирательного права, в том числе порядок выдвижения кандидатов в депутаты, с учетом того, что непосредственно Конституцией Российской Федерации (статья 32, часть 3) в обладании данным конституционным правом отказано гражданам, признанным судом недееспособными, а также содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда (Постановление от 9 ноября 2009 года N 16-П, Определение от 8 декабря 2011 года N 1794-О-О и др.).
В силу приведенных положений Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование порядка и условий реализации гражданами Российской Федерации пассивного избирательного права (статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), не должен допускать искажения конституционных принципов избирательного права, отмены или умаления принадлежащих гражданам Российской Федерации прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание, и обязан исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации иные возможные ограничения пассивного избирательного права федеральным законом должны преследовать конституционно значимые цели, быть соразмерны им, не посягая на само существо данного права и не приводя к утрате его основного содержания. Соответственно, предусмотренный законом порядок реализации пассивного избирательного права, в том числе выдвижения кандидатом, не должен вводить условия, исключающие возможность выдвижения кандидатами граждан, в отношении которых Конституцией Российской Федерации и в соответствии с нею федеральным законом не установлены ограничения данного права.
Это, в частности, означает, что, устанавливая условие о личном представлении гражданином в избирательную комиссию документов, уведомляющих о его выдвижении кандидатом, в качестве общего правила, законодатель для всех обладающих пассивным избирательным правом на соответствующих выборах граждан, которые в силу объективных обстоятельств, в том числе обусловленных действующим правовым регулированием, лишены возможности выполнить это условие, обязан предусмотреть порядок уведомления о выдвижении, позволяющий реализовать их право на выдвижение своей кандидатуры на указанных выборах.
3. Федеративной природой Российского государства, как она определена в статьях 1 (часть 1), 5, 11 (часть 2) и главе 3 "Федеративное устройство" Конституции Российской Федерации, обусловлено и установленное ею разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В частности, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации, а защита прав и свобод человека и гражданина - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "б" части 1, Конституции Российской Федерации). По смыслу данных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 5 (части 2 и 3), 71 (пункты "г", "о"), 72 (пункт "н" части 1), 76 и 77, субъекты Российской Федерации имеют собственное избирательное законодательство, на основе которого проводятся выборы в их органы государственной власти и органы местного самоуправления и обеспечиваются избирательные права граждан применительно к данным видам выборов. Соответствующие законы субъекта Российской Федерации выступают при этом в качестве конкретизирующего нормативного регулятора избирательных прав граждан, реализуемых ими при организации и проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Такое регулирование, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 11 марта 2008 года N 4-П, не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле статьи 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации, оно носит вторичный характер и производно от базового, устанавливаемого - в соответствии с принципом единства системы правового регулирования избирательных прав, вытекающим из ее статей 4 (часть 2), 15 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 71 (пункт "в"), 72 (пункт "б" части 1) и 76, - Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в частности Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который, как нормативный правовой акт прямого действия, затрагивающий основополагающие вопросы организации и проведения выборов, определяет права и обязанности участников избирательных правоотношений, в том числе полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации и обеспечению избирательных прав граждан, осуществляя тем самым разграничение этих полномочий.
Соответственно, именно на федеральном законодателе прежде всего лежит обязанность закрепить основные условия реализации гражданами пассивного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, к каковым относятся и условия выдвижения граждан кандидатами на данных выборах.
3.1. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", определяя в статье 33 общие для всех видов выборов условия выдвижения кандидатов, предусматривает, что о выдвижении кандидата (кандидатов), в том числе в составе списка кандидатов, избирательная комиссия уведомляется в установленном законом порядке; соответствующая избирательная комиссия считается уведомленной о выдвижении кандидата, а кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата, предусмотренные данным Федеральным законом, иным законом, после поступления в нее заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности (пункты 1 и 2).
Согласно данной статье к указанному заявлению прилагаются: копия паспорта (отдельных страниц паспорта, определенных Центральной избирательной комиссией Российской Федерации) или документа, заменяющего паспорт гражданина; законом может быть предусмотрено, что паспорт или документ, заменяющий паспорт гражданина, предъявляется кандидатом при личном представлении документов в избирательную комиссию в соответствии с пунктом 5 данной статьи, копия паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, изготавливается в избирательной комиссии в присутствии кандидата и заверяется подписью лица, принявшего заявление и прилагаемые к нему документы; копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что кандидат является депутатом (пункт 2.2); вместе с заявлением в соответствующую избирательную комиссию должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов), а также об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах; сведения о принадлежащем кандидату, его супругу и несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории Российской Федерации, об источниках получения средств, за счет которых приобретено указанное имущество, об обязательствах имущественного характера за пределами территории Российской Федерации кандидата, а также сведения о таких обязательствах его супруга и несовершеннолетних детей; сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруга и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной в течение последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход кандидата и его супруга за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка (пункты 3 и 3.1); эти документы кандидат (кроме кандидата, выдвинутого в составе списка кандидатов) обязан представить лично; документы могут быть представлены по просьбе кандидата иными лицами в случаях, если кандидат болен, содержится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (при этом подлинность подписи кандидата на заявлении в письменной форме должна быть удостоверена нотариально либо администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором кандидат находится на излечении, администрацией учреждения, в котором содержатся под стражей подозреваемые и обвиняемые), иных случаях, установленных федеральным законом (пункт 5).
Конкретизируя приведенное правовое регулирование на основании полномочия, предоставленного субъектам Российской Федерации подпунктом "а" пункта 2.2 статьи 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", часть 8 статьи 32 Избирательного кодекса города Москвы дополнительно к указанным условиям предусматривает, что документы принимаются соответствующей избирательной комиссией при предъявлении документа, удостоверяющего личность кандидата (если заявление представляется иным лицом - при предъявлении копии документа, удостоверяющего личность кандидата, заверенной администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором кандидат находится на излечении, администрацией учреждения, в котором содержатся под стражей подозреваемые и обвиняемые).
По смыслу названных законоположений, требование о личной подаче гражданином документов о выдвижении кандидатом в избирательную комиссию направлено на то, чтобы подчеркнуть высокую степень ответственности, которую принимает на себя гражданин, изъявивший желание баллотироваться по соответствующему избирательному округу; обеспечить с самого начала избирательной кампании непосредственное взаимодействие кандидата и избирательной комиссии с целью создания условий для реализации им своих прав (например, устранения недостатков в документах непосредственно при их представлении в избирательную комиссию); исключить возможные злоупотребления на данной стадии избирательного процесса (например, представления документов о выдвижении кандидата, уже выдвинутого в другом избирательном округе).
Допуская в определенных случаях - при объективном отсутствии у гражданина возможности представить документы в избирательную комиссию лично (нахождение на излечении в стационарном лечебно-профилактическом учреждении и нахождение в месте содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых) - представление документов иным лицом, закон устанавливает требования, гарантирующие подтверждение волеизъявления гражданина баллотироваться в соответствующем избирательном округе, а именно удостоверение в письменной форме подлинности его подписи на заявлении нотариусом либо администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором кандидат находится на излечении, администрацией учреждения, в котором содержатся под стражей подозреваемые и обвиняемые.
При этом, как следует из пункта 5 статьи 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", перечень случаев, когда допускается представление в избирательную комиссию документов о выдвижении кандидата не им лично, а иным лицом, является открытым. Между тем действующее федеральное законодательство иные случаи, помимо нахождения лица на излечении в стационарном лечебно-профилактическом учреждении или нахождения в месте содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, не предусматривает. При этом субъектам Российской Федерации не предоставлено полномочие по установлению дополнительно случаев, в которых допускается представление в избирательную комиссию документов, уведомляющих о выдвижении, представителем кандидата.
3.2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в главе 13 среди мер процессуального принуждения предусматривает меры пресечения - средства ограничения личной свободы обвиняемого, а в исключительных случаях и подозреваемого, применяемые, как следует из его статьи 97, в целях предупреждения попыток скрыться от органов дознания, предварительного следствия или суда, продолжить преступную деятельность, угрожать свидетелю, иным участникам уголовного судопроизводства, уничтожить доказательства либо иных попыток воспрепятствовать производству по уголовному делу, а также для обеспечения исполнения приговора или возможной выдачи лица в порядке, предусмотренном статьей 466 данного Кодекса.
Наиболее строгими из мер пресечения, перечисленных в статье 98 УПК Российской Федерации, являются домашний арест (статья 107 УПК Российской Федерации) и заключение под стражу (статья 108 данного Кодекса), суть которых состоит в непосредственном ограничении конституционного права на свободу и личную неприкосновенность.
В соответствии со статьей 107 УПК Российской Федерации домашний арест в качестве меры пресечения заключается в нахождении подозреваемого или обвиняемого в полной либо частичной изоляции от общества в жилом помещении, в котором он проживает в качестве собственника, нанимателя либо на иных законных основаниях, с возложением ограничений и (или) запретов и осуществлением за ним контроля (часть первая); суд может запретить и (или) ограничить подозреваемому или обвиняемому выход за пределы жилого помещения, в котором он проживает, общение с определенными лицами, отправку и получение почтово-телеграфных отправлений, использование средств связи и информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (часть седьмая); в решении суда об избрании меры пресечения в виде домашнего ареста указываются условия исполнения этой меры пресечения: место, в котором будет находиться подозреваемый или обвиняемый, срок домашнего ареста, время, в течение которого подозреваемому или обвиняемому разрешено находиться вне места исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста, запреты и (или) ограничения, установленные в отношении подозреваемого или обвиняемого, места, которые ему разрешено посещать (часть девятая).
Подозреваемый или об
