Решение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2015 г. N АКПИ15-1263 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта "б" пункта 1 Изменений, которые вносятся в схему территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. N 384-р, которые утв. распоряжением Правительства РФ от 14 июля 2015 N 1361-р"

Решение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2015 г. N АКПИ15-1263

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26 апреля 2016 г. N АПЛ16-111 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре Полагаевой К.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по коллективному административному исковому заявлению Инчиной Т.А., Козина В.Н., Корчевной Т.Ю., Корчевной Н.В., Корчевного К.Ю., Машихина А.А., Трембовлева А.Л., Подкура А.В., Золотаревой И.Г., Козака В.В., Козак Т.Ю., Сергиенко Л.В., Жаворонкова Д.А., Жаворонковой Л.Д., Шаповаловой Н.Ю., Безрученкова А.В., Юрченко З.М., Безрученковой Р.А., Дубровской А.А., Полякова А.В., Лесковой И.Н., Маньковой Л.Ф., Тимохиной А.Н., Зенкевич С.Ю., Духовниковой М.К., Пасынковой Т.В., Пасынкова А.С., Нейерди А.В., Лупачевой С.А. о признании недействительным подпункта "б" пункта 1 Изменений, которые вносятся в схему территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения, утверждённую распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. N 384-р, которые утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2015 г. N 1361-р, установил:

распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. N 384-р утверждена Схема территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения (далее - Схема территориального планирования). Правовой акт опубликован 28 марта 2013 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), 1 апреля 2013 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 13, ст. 1585.

Позиция 36 подраздела "Морской транспорт" раздела I Схемы территориального планирования имела редакцию: "Морской порт Находка, реконструкция в морском порту грузового причала N 7 для приёма судов дедвейтом до 50 тыс. тонн, увеличение глубины у причала до 13 м длины до 200 м с образованием дополнительной территории, расширение складских площадей, реконструкция причалов N 11 и 12 для приёма пассажирских судов с осадкой до 11 м, увеличение глубины у причалов до 13 м, длины причалов - до 175 м, увеличение объёма грузооборота на причалах N 1-8 до 700 тыс. тонн (Приморский край, г. Находка)".

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2015 г. N 1361-р утверждены Изменения, которые вносятся в схему территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения (далее - Изменения). Правовой акт опубликован 16 июля 2015 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), 20 июля 2015 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 29 (часть II), ст. 4557.

Подпунктом "б" пункта 1 Изменений в подразделе "Морской транспорт" раздела I в позиции 36 слова "(Приморский край, г. Находка)" заменены словами "(Приморский край, Партизанский муниципальный район), строительство морского терминала для перевалки нефтехимических грузов в заливе Восток мощностью 21 млн. тонн в год (Приморский край, Партизанский муниципальный район, залив Восток)".

Инчина Т.А., Козин В.Н., Корчевная Т.Ю., Корчевная Н.В., Корчевный К.Ю., Машихин А.А., Трембовлев А.Л., Подкур А.В., Золотарева И.Г., Козак В.В., Козак Т.Ю., Сергиенко Л.В., Жаворонков Д.А., Жаворонкова Л.Д., Шаповалова Н.Ю., Безрученков А.В., Юрченко З.М., Безрученкова Р.А., Дубровская А.А., Поляков А.В., Лескова И.Н., Манькова Л.Ф., проживающие в городе Находке и посёлке Новолитовске Партизанского района Приморского края, расположенных в непосредственной близости от залива Восток, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с коллективным административным исковым заявлением о признании недействительным подпункта "б" пункта 1 Изменений. В обоснование своего требования административные истцы указали, что оспариваемое изменение Схемы территориального планирования, которое меняет местоположение морского порта и предусматривает строительство морского терминала для перевалки нефтехимических грузов в заливе Восток, не соответствует положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и нарушает их права, в том числе на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, на обеспечение сохранности объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений. Морской терминал для перевалки нефтехимических грузов, являющийся объектом 1 класса опасности, будет размещаться на территории залива Восток, практически единственной сохранившейся на юге края зоны рекреационного значения, что не позволит реализовать её туристический потенциал и лишит жителей города Находки и Приморского края доступного места отдыха.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2015 г. к коллективному административному исковому заявлению присоединено требование Тимохиной А.Н., Зенкевич С.Ю., Духовниковой М.К., Пасынковой Т.В., Пасынкова А.С., Нейерди А.В. и Лупачевой С.А.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2015 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечено акционерное общество "Восточная нефтехимическая компания" (далее - АО "ВНХК").

Министерство транспорта Российской Федерации (далее - Минтранс России), уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в отзыве на коллективное административное исковое заявление просило в его удовлетворении отказать, считая, что оспариваемый правовой акт принят высшим исполнительным органом государственной власти в пределах предоставленных ему полномочий, не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав административных истцов.

В судебном заседании представители группы лиц с коллективным административным исковым заявлением Гребенщикова О.А. и Юдина Ю.С. требование поддержали.

Представители Правительства Российской Федерации Злобин А.А. и Коновалов Д.В. возражали против удовлетворения коллективного административного искового заявления.

Представители АО "ВНХК" Астахова Е.В. и Шаповалов А.Г. требование коллективного административного иска не признали, пояснив, что оспариваемый правовой акт соответствует законодательству Российской Федерации, административными истцами пропущен трёхмесячный срок обращения в суд.

Выслушав объяснения представителей группы лиц с коллективным административным исковым заявлением Гребенщиковой О.А. и Юдиной Ю.С., возражения представителей Правительства Российской Федерации Злобина А.А. и Коновалова Д.В., представителей заинтересованного лица Астаховой Е.В. и Шаповалова А.Г., заслушав заключение специалиста Мищенко А.В., исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации находит заявленное требование не подлежащим удовлетворению.

Согласно статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издаёт постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания. Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.

Отношения по территориальному планированию урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, состоящим из Градостроительного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 и часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В целях Градостроительного кодекса Российской Федерации под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2 статьи 1).

Пунктами 1 и 2 части 1 статьи 6 названного кодекса к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности отнесены подготовка и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения в случаях, предусмотренных данным кодексом. В частности, Правительством Российской Федерации утверждаются схемы территориального планирования Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такие схемы, за исключением схем территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства (часть 1 статьи 11).

Таким образом, оспариваемое распоряжение принято Правительством Российской Федерации на основании и во исполнение требований федерального закона и в пределах имеющихся у него полномочий на издание подобного акта ненормативного характера.

В свою очередь, административными истцами соблюдён установленный частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации срок обращения в суд с административным исковым заявлением, которое было сдано в организацию почтовой связи 16 октября 2015 г. согласно штемпелю на конверте заказного отправления и чеку к нему.

Схемы территориального планирования Российской Федерации разрабатываются в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и основываются на основных положениях стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации, стратегиях социально-экономического развития макрорегионов, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации с учётом требований, определённых Градостроительным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами (статья 30 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации").

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Частью 5 этой статьи предписано, что подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учётом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счёт средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

В положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населённого пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов (часть 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Морские порты и (или) морские терминалы, согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 162-р, относятся к видам объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта.

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, целями государственной политики в нефтегазовом комплексе являются развитие сырьевой базы, транспортной инфраструктуры, перерабатывающих мощностей и увеличение доли продукции с высокой добавленной стоимостью в производстве и экспорте нефтегазового комплекса. Приоритетными направлениями развития нефтеперерабатывающего комплекса в числе прочего являются строительство новых нефтеперерабатывающих заводов и нефтехимического комплекса, в том числе на одном из конечных пунктов нефтепроводов на территории Российской Федерации.

Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, разработанным Министерством экономического развития Российской Федерации, предусмотрено начало реализации открытым акционерным обществом "Нефтяная компания "Роснефть" в Приморском крае проекта по строительству первой очереди Восточного нефтехимического комплекса (с мощностью переработки 12 млн тонн углеводородного сырья).

Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанным Министерством экономического развития Российской Федерации, предусмотрено создание ряда новых нефтегазохимических комплексов, в том числе Восточная НХК. При этом при подготовке вариантов такого прогноза были использованы основные положения Стратегии развития химической и нефтехимической промышленности России на период до 2015 года, утверждённой приказом Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации от 14 марта 2008 г. N 119, и Плана развития газо- и нефтехимии России на период до 2030 года, утверждённого приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 1 марта 2012 г. N 79.

Статьёй 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный и среднесрочный периоды отнесены к документам стратегического планирования.

Частью 10 статьи 11 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации.

В силу части 12 статьи 11 и части 12 статьи 12 поименованного кодекса состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования Российской Федерации, порядок внесения изменений в эти схемы, порядок согласования такого проекта, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 марта 2008 г. N 198 утверждено Положение о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования Российской Федерации, согласно которому подготовка проектов документов о внесении изменений в утверждённую схему осуществляется заказчиком по предложению органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также заинтересованных физических и юридических лиц в порядке, предусмотренном данным положением для подготовки и согласования проекта схемы (пункт 38).

Как следует из материалов дела, во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 20 мая 2013 г. N Пр-1165 об обеспечении рынка нефтепродуктов в Дальневосточном федеральном округе и недопущении дефицита в регионе, связанного с ограниченными мощностями нефтепереработки, открытым акционерным обществом "Нефтяная компания "Роснефть", дочерним обществом которого является АО "ВНХК", был проработан вариант увеличения мощности реализуемого проекта строительства Восточного нефтехимического комплекса по переработке углеводородного сырья с совмещением нефтеперерабатывающего и нефтехимического производств с 10 млн тонн в год до 30 млн тонн в год по перерабатываемому сырью и обоснован выбранный вариант размещения производств комплекса. При этом в состав объектов Восточного нефтехимического комплекса АО "ВНХК" вошёл, помимо прочих планируемых объектов строительства, и морской терминал в заливе Восток Партизанского района Приморского края.

По результатам обращения заинтересованного юридического лица Минтрансом России был подготовлен проект изменений в соответствии со статьями 9, 11 и 12 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положением о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования Российской Федерации, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 23 марта 2008 г. N 198.

Впоследствии данный проект, предусматривающий строительство морского терминала для перевалки нефтехимических грузов в заливе Восток Партизанского района Приморского, был одобрен и согласован Министерством экономического развития Российской Федерации с учётом заключений Министерства культуры Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока (письмо от 2 июня 2015 г. N 14361-АП/Д27и), администрацией Приморского края (письмо от 11 июня 2015 г. N 11/4320). Проектные материалы были направлены для рассмотрения и подготовки заключений в органы местного самоуправления муниципальных образований, на чьих территориях планируется размещение объектов федерального значения, включая Партизанский муниципальный район Приморского края, которые согласовали проект без замечаний.

Материалы изменений в Схему территориального планирования в части строительства морского терминала в заливе Восток размещены на сайте Федеральной государственной информационной системы территориального планирования в сети "Интернет" 22 июля 2015 г.

По результатам исследования материалов дела и с учётом установленных обстоятельств можно сделать вывод, что изменения в схему внесены в соответствии с требованиями федеральных законов и порядком подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации, установленным названным выше постановлением Правительства Российской Федерации. В целях стратегического планирования изменение местоположения планируемого объекта федерального значения (морского терминала) является необходимым условием для дальнейшей реализации проекта по строительству Восточного нефтехимического комплекса АО "ВНХК".

Внесение изменений в Схему территориального планирования соответствует нормативным правовым актам и перечисленным выше документам стратегического планирования.

Отсутствие непосредственного указания на строительство морского терминала в заливе Восток в федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года", утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. N 480, Перечне приоритетных инвестиционных проектов в Дальневосточном федеральном округе, утверждённом Председателем Правительства Российской Федерации 30 мая 2013 г., Транспортной стратегии Российской Федерации, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. N 1734-р, несмотря на утверждения административных истцов, не свидетельствует о наличии правовых оснований для признания оспариваемого положения незаконным.

При обосновании предложенного варианта местоположения морского терминала была произведена оценка возможного влияния планируемого объекта в заливе Восток на комплексное развитие соответствующих территорий, в том числе установлено, что в пределах участка строительства отсутствуют земли сельскохозяйственного или рекреационного назначения, памятники природы, культуры и истории.

Критика административными истцами текстовой формы ранее подготовленных материалов по обоснованию Схемы территориального планирования со ссылкой на различные общественные и научные источники, содержащие негативные отзывы о проекте, включая влияние планируемого строительства на особо охраняемые природные и рекреационные территории, сама по себе не указывает на незаконность Изменений, не противоречащих в оспариваемой части статье 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающей требования к содержанию документов территориального планирования Российской Федерации.

Кроме того, по смыслу приведённых выше законоположений, схема территориального планирования, являясь документом стратегического планирования, определяющим, кроме прочего, возможное назначение территории исходя из совокупности различных факторов, а также наименование планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики и местоположение, вопреки доводам административных истцов о нарушении их прав не является непосредственно документом, разрешающим начало осуществления строительства планируемых объектов. Она не подменяет собой необходимость соблюдения застройщиком, которому в установленном законом порядке будет предоставлен земельный участок соответствующих категории и вида разрешённого использования, обязательных требований и последовательных процедур в целях осуществления строительства планируемых объектов, включая разработку проектной документации, получение разрешения на строительство, выполнение обязательных природоохранительных и иных мероприятий, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, регламентирующими проектную и строительную деятельность.

Следовательно, принятие Изменений не устраняет из системы правового регулирования действие соответствующих нормативных правовых актов, а сам документ стратегического планирования, определяющий возможное развитие территории, не может нарушать прав административных истцов в упоминаемых ими аспектах.

При изложенных обстоятельствах отсутствуют основания для вывода о том, что оспариваемое правовое положение не соответствует Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральному закону от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и нарушает права административных истцов, в том числе на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, на обеспечение сохранности объектов культурного наследия.

По изложенным выше мотивам не могут считаться правильными и доводы административных истцов о незаконности оспариваемого правового акта в части изменения местоположения морского порта Находка с города Находки Приморского края на Партизанский муниципальный район Приморского края.

Поскольку Изменения в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права, свободы и законные интересы административных истцов, коллективный административный иск не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении коллективного административного искового заявления Инчиной Т.A., Козина В.Н., Корчевной Т.Ю., Корчевной Н.В., Корчевного К.Ю., Машихина А.А., Трембовлева А.Л., Подкура А.В., Золотаревой И.Г., Козака В.В., Козак Т.Ю., Сергиенко Л.В., Жаворонкова Д.А., Жаворонковой Л.Д., Шаповаловой Н.Ю., Безрученкова А.В., Юрченко З.М., Безрученковой Р.А., Дубровской А.А., Полякова А.В., Лесковой И.Н., Маньковой Л.Ф., Тимохиной А.Н., Зенкевич С.Ю., Духовниковой М.К., Пасынковой Т.В., Пасынкова А.С., Нейерди А.В., Лупачевой С.А. о признании недействительным подпункта "б" пункта 1 Изменений, которые вносятся в схему территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения, утверждённую распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. N 384-р, которые утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2015 г. N 1361-р, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Ю.Г. Иваненко